申请人叶某来。

被申请人安吉县人民政府。

第三人彭某花。

第三人叶某甲。

第三人叶某乙。

本机关于2024年1月15日收到申请人叶某来提出的行政复议申请，要求确认与被申请人安吉县人民政府于2022年8月14日签订的《安吉县人民政府递铺街道征迁部新农村建设房屋苗木征收补偿协议书（急腾空类）》无效，并要求土地、林木、房屋等恢复原状。因行政复议请求和理由不明确，本机关书面通知其补正。申请人于2024年1月28日提交了书面意见及证据，认为无需补正。本机关于2024年2月2日依法受理。因彭某花、叶某乙、叶某甲与案涉行政行为具有利害关系，本机关通知其作为第三人参加行政复议。被申请人在收到行政复议答复通知书和行政复议申请书副本后10个工作日内提交了行政复议答复材料。2024年2月26日，申请人补充提交证据材料。2024年2月29日，申请人补充提交书面意见及证据材料。2024年3月8日、9日，第三人提交书面意见及证据材料。2024年3月14日，被申请人补充提交答复意见。2024年3月28日，本机关依法延长审理期限，并书面通知各方当事人。2024年4月15日，本机关依法组织听证，制作听证笔录，并要求被申请人提交相关证据材料，同时申请人补充提交证据材料。2024年4月18日，被申请人补充提交证据材料。经对申请人的主张、被申请人的答复意见、第三人的陈述意见及在案证据等进行审查，本案现已审理终结。

申请人称：被申请人拆迁征地使申请人受到极大侵害。为抢占申请人土地，趁申请人无辜坐牢期间，于2022年8月14日签订《安吉县人民政府递铺街道征迁部新农村建设房屋苗木征收补偿协议书（急腾空类）》（以下简称“案涉协议”），该协议违反了《中华人民共和国土地管理法》先补偿后拆迁的原则。下面列明该协议多处违法：

一、依据安吉两山高新技术产业园区开发有限公司于2017年10月10日作出的《告知书》，申请人的土地已不在新农村建设项目范围内，而是在城市建设清零项目范围内。彭某花户也在案涉协议中签字，违反了《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》规定的一户一宅、一户一协议的法定程序，案涉协议无效。

二、根据法律规定，拆迁征地主体是市、县人民政府，故被申请人是适格被申请人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十六条规定，街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求。因此街道办事处是被申请人的派出机构，不具有行政机关权限，没有拆迁征地的权力。因此递铺街道办事处没有拆迁征地的独立行政主体资格。《房地产征收补偿分户报告单》和《房地产征收补偿分户报告单》是早已超期限的无效评估报告，评估报告时间是2020年5月8日，而案涉协议的签订时间是2022年8月14日，中间相差一年零三个月。《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年……超过估价报告应用有效期使用估价报告的相关责任由使用者承担……。被申请人出具无效估价报告，应承担法律责任。

三、《青苗征收协议》的签订时间为2022年8月14日，被申请人单方指令评估机构出具的《安徽某房地产土地资产价格评估有限公司安吉分公司价格评估结论书》，显示的是树木（绿化类）不是青苗类。《绿化树木及青苗现场勘验表》（共四页）的时间记载为2020年8月5日，亦属于超过期限的情形。《青苗征收协议》与《估价现场勘验表》的内容不相符，属无效协议。

四、《浙江省城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第三条第四项规定，本办法中的下列用词含义如下：（四）房屋的重置价格：是指前期工程费、建筑安装工程费、小区内配套设施费。案涉协议及《房地产征收补偿分户报告单》中均无记载上述费用，遗漏了该项补偿。

五、申请人提交《政府信息公开申请表》的时间是2023年12月20日，被申请人提供的三份《安吉县人民政府信息公开答复告知书》的制作时间是2023年1月3日。经查，被申请人于2024年1月4日寄出政府信息公开答复，申请人于2024年1月6日签收，被申请人制作文书的时间与申请人收到文书的时间相差一年。

六、案涉协议应确认无效。行政协议无效的条件是比较苛刻的，要求存在重大且明显违法。比如签协议的主体没有法定职责，是拆迁实施单位，无权签订协议；违反法律法规的强制性规定，一是一方欺诈、胁迫或者趁人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立协议，二是评估报告不合法，应安置人口及户数没有安置，对无证建筑没有组织认定，且土地性质已于2018年变更。在申请人的宅基地、自留地、承包地、生态林等区域乱砍、乱伐、乱挖、乱堆积底泥、尾泥、毒土几丈高，湿地林业及名贵国家保护植物被砍掉等。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地……。现房屋被拆除但未进行依法评估，且未依法安置。案涉协议的签订主体为机构团体，系临时组建，故签订主体不合法。依据《中华人民共和国民法典》第二百四十三条第三款规定，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。现申请人居住条件困难，且家庭破裂、妻离子散，申请人被迫委托子女签订案涉协议，女儿叶某乙也是被迫签订案涉协议。

七、申请人申请行政复议没有超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定，因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。《中华人民共和国民法典》第一百八十八条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的,依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是，自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护，有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。本案涉及的是土地、房屋、林木及附属设施等不动产，故不受一年的期限限制。综上，案涉协议存在多处违法，请求行政复议机关依法确认违法。

为证明其主张，申请人提交了以下证据材料：申请人身份证复印件、户口本复印件2份、告知书、政府信息公开申请表2份、安吉县人民政府信息公开答复告知书、邮寄凭证2份、安吉县人民政府递铺街道征迁部新农村建设房屋苗木征收补偿协议书（急腾空类）、国家电网能源互联网营销服务系统截图2页、青苗征收协议、房地产征收补偿分户报告单2份、安徽某房地产土地资产价格评估有限公司安吉分公司价格评估结论书、绿化树木及青苗现场勘验表4份、安吉县征（使）用土地补偿协议书2份、用地协议、申请、照片若干、浙江省安吉县山林所有权证3份、询问笔录、安吉县农村住房来源证明书、房屋四至图、离婚证、离婚协议书、地籍档案、农村私人建房用地呈报表、安吉县人民政府行政复议文书送达回证2份、公证书、关于自愿调换安置宅基地户型的协议书、村级（社区）6%留用地面积确认书、土地估价报告、土地估价结果一览表、一九八二年耕地面积统计表、土地承包合同、农村土地承包经营权证、证明、村民签名书、安吉县自然资源和规划局答复通知书、安吉县规划局关于叶某来违法加层建筑的复函、安吉县城市管理行政执法局责令限期纠正违法建设行为通知书及送达回执、安吉县规划与建设局责令限期改正违法行为通知书、关于叶某来户房屋维修加高属违规建筑的书面答复、关于叶某来信访事项处理意见、吴兴区人民法院传票、全国常住人口信息表2份、安吉县公安局传唤证、浙江省安吉县人民法院起诉人提交材料清单、安吉县公安局递铺派出所训诫书、我县3名非法信访人员被公安机关依法逮捕、答复意见书、情况说明2份、安吉县人民医院病危通知单、逮捕通知书、安吉县人民法院提审笔录、安吉县看守所释放证明书、病情诊断书、安吉县征（使）用土地补偿协议书、安吉县社会保险缴费凭证2份、递铺街道农转非失地农民参保信息、安吉县人民政府信息公开答复告知书、安吉县人民政府办公室关于解决被征地农民参加职工基本养老保险问题的通知、某村民小组6%留用地利息及征地款分配表、释放证明书、湖州市中级人民法院行政判决书、安吉县城市管理行政执法局受理立案审批表、安吉县城市管理行政执法局行政处罚有关事项审批表、安吉县人民法院行政判决书、行政执法有关事项审批表、安吉县城市管理行政执法局责令停止建设行为通知书及送达回证、长兴县人民法院行政判决书、最高人民法院行政裁定书、湖州市人民政府关于安吉县部分行政区划调整的通知、浙江省人民政府关于安吉县部分行政区划调整的批复、浙江省国土资源厅信访事项复核意见书3份、分公司登记基本情况表等。

被申请人答复称：一、申请人对案涉协议不服，依法应当向安吉县人民政府申请复议。案涉协议是在推进新农村建设过程中，对相关土地权利人进行搬迁安置，并通过签订协议的方式处理了涉案集体土地上房屋，但土地性质仍然属于集体所有，因此本案并非土地征收法律关系。安吉县人民政府递铺街道办事处（以下简称“递铺街道办事处”）作为一级行政机关，具有与辖区内农民签订新农村建设过程中房屋搬迁协议的行政职权。该类协议不具行政法的强制性，而取决于农民自愿，这也正是申请人就案涉房屋作为历史遗留问题此前一直未签订协议进行搬迁的原因。虽协议名称有“征收补偿”字样，但实际上是协议搬迁房屋。法律法规并未排斥行政机关为实现公共行政管理目的，与被搬迁人通过协商一致的方式签订协议，从而对集体土地上的房屋实施搬迁的行为。申请人对行政协议不服，应向行政协议相对方的上一级机关提起行政复议申请，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十四条第一款第三项的规定，递铺街道办事处作为安吉县人民政府依法设立的派出机关，其复议机关应为安吉县人民政府。

二、申请人对案涉协议提起复议申请，已经超过法定申请期限。案涉协议的签订时间为2022年8月14日，申请人提出行政复议申请的时间为2024年1月14日，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定，申请人提出行政复议申请的时间已超过“自知道或者应该知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的法定申请期限。申请人认为本案涉案的是土地、房屋、林木及附属设施，是不动产，应适用《中华人民共和国行政复议法》第二十一条的规定，以二十年作为申请复议的法定期限，显系误解。对于最长复议申请期限二十年的适用，是指行政相对人不知行政机关对其作出的具体行政行为内容，也不知诉权及起诉期限的情况下，自行政相对人知道或应当知道之日起计算，但不得超过最长期限二十年。在知道具体行政行为内容的情况下，即无最长期限的适用，而应适用该法第二十条关于复议申请期限的规定。申请人的房屋于2022年8月29日腾空交付，同时安置房屋也动工建造，签约时申请人虽处于羁押中，但其刑满释放日期为2022年9月28日，其释放回家后应知具体行政协议的内容，从此时起计算行政复议申请期限符合法律规定。申请人迟至2024年1月12日之后才提出行政复议申请，显然已经超过法定期限。

三、案涉协议系双方真实意思表示，不存在无效的事由。申请人于2021年10月15日出具《个人授权书》，委托女儿叶某乙办理家中拆迁相关事宜。后其女儿叶某乙代理申请人与递铺街道征迁部签订案涉协议及《青苗征收协议》《房屋拆迁补充协议》，经对相关房屋、附属物及青苗进行评估，共计补偿款为1,309,649元以及青苗补偿85,800元和其他附属物补偿11,000元，并在某村区块安置宅基地建房。现协议所涉房屋及地上物已经腾空交付，补偿款已领取，安置宅基地建房已经建成并入住，上述协议均已经履行完毕。案涉协议属于行政协议，既具有行政行为的属性，又体现合同制度的一般特征。因此，对于案涉协议无效的判断，既要适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。就案涉协议的行政行为属性来看，并未存在重大且明显违法情形。申请人认为案涉协议行政相对方不具有签约主体资格，即使如申请人的观点，作为拆迁实施单位亦具备与当事人签订拆迁安置补充协议的资格。申请人认为案涉协议具有违反法律法规的强制性规定，系对案涉协议的性质有所误认，将其误认为是国有土地房屋拆迁。从民事法律关于合同的效力来看，不存在合同无效的情形。申请人认为合同存在“一方欺诈、胁迫或者趁人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立”的情形，但申请人并未提供证据予以证明，且同时上述情形也只是合同可撤销的情形而非无效的事由。申请人认为评估报告不合法、应安置人口及户数没有安置，不符合事实情况，亦非合同无效的事由。案涉协议系申请人委托其女儿签署，在合同签订并履行完毕后再次提出要求确认合同无效，有违诚实信用原则。

四、申请人提出的行政复议申请理由缺乏事实与法律依据。首先，案涉协议虽系申请人的代理人与彭某花共同签署，因彭某花系申请人的前妻，两人协议离婚后仍居住于同一幢房屋，在双方同意的前提下共同签署协议并不会有损其合法权益。土地管理法中有一户一宅的规定，但签订协议并未有一户一协议的规定，实践中以家庭（兄弟、父子）为单位的共同签署协议的情况也较为常见。其次，征地拆迁主体为市、县人民政府，但本案争议对象系行政协议的效力问题，申请人的提出行政复议请求为确认案涉协议无效，因此应以行政协议中行政一方的上级机关为行政复议机关。第三，关于评估报告的形成时间距离签约时间超过一年的问题，《房地产抵押估价指导意见》适用范围仅为各类房地产抵押估价活动，与案涉协议内容并不相符。评估报告的有效期主要是为避免在市场价格波动较大的情况下导致评估价格不合理，在近来房地产价格变动不大即呈下降的趋势下，适用当年的评估报告并不会造成不公平的问题。同时协议签订需要一个磋商过程，容易产生评估报告形成时间过久的问题，双方如认为评估价格不符合签约价格，可以提出重新评估的要求。申请人一方未对评估报告提出复评申请，且依照评估价格签订案涉相关协议，显然认可相关评估报告确定的价格。在此情形下，仅以评估报告的形成时间超过一年而否定协议的效力，理由并不充分。另外，根据《浙江省城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第二条规定，该办法适用于城市规划区内国有土地上的房屋拆迁评估，本案并不能适用。综上所述，请求依法维持案涉协议的效力，驳回申请人提出的行政复议申请。

为证明其观点，被申请人提供了以下证据材料：个人授权书、领（付）款凭证3份、安吉县人民政府递铺街道征迁部新农村建设房屋苗木征收补偿协议书（急腾空类）、某村清零区块征收结算清单（清零政策）、房地产征收补偿分户报告单2份、青苗征收协议、安徽某房地产土地资产价格评估有限公司安吉分公司价格评估结论书、绿化树木及青苗现场勘验表4份、青苗照片、房屋拆迁补充协议、装修及附属物明细表、征收房屋腾空单、拆迁安置房建房承诺书、农户建房放样通知单、新房照片2份、情况说明、政府信息公开申请表3份、关于叶某来政府信息公开申请材料的征询函，安吉县一体化协同办公系统截图、证明及附图等。

第三人彭某花陈述意见：原某村某号因婚姻变动变成两户。2007年因新农村建设其他邻居都搬迁了，但申请人户与彭某花户没有搬迁。2008年某村委会在周边堆垃圾，造成饲养桑蚕亏本。之后桑地被改为绿化树木，被申请人清理作物但不予赔偿。其他村民有安置多处宅基地的情况，但彭某花户的宅基地一直未能安置。

为证明其主张，第三人彭某花提交了以下证据材料：彭某花身份证复印件、撤销2007年5月30日拆迁协议书函、国内挂号信函收据、离婚协议书等。

第三人叶某甲陈述意见：因住房不准升高造成父母离婚，叶某甲也因无房间居住于2013年开始在外租房。目前的新房子是以申请人的名义建造的，如确权给申请人，彭某花继续居住需向申请人支付房租。其他村民有安置多处宅基地的情况。

为证明其主张，第三人叶某甲提交了以下证据材料：叶某甲身份证复印件、房屋四至图、房屋出租合同等。

第三人叶某乙陈述意见：原本是分两户进行房地产评估的，后来不知道什么原因让叶某乙并户签约。按照一户一宅的规定，彭某花户应有宅基地安置或者货币安置、权属调换。其他村民有安置多处宅基地的情况。

为证明其主张，第三人叶某乙提交了以下证据材料：叶某乙身份证复印件、房地产征收补偿分户报告单两份等。

经审理查明：申请人叶某来系安吉县递铺街道某村村民，第三人彭某花系申请人的前妻，第三人叶某甲、叶某乙系申请人与彭某花的女儿。申请人的宅基地坐落于某村某号，1991年申请人办理土地登记手续。2010年3月10日，申请人与彭某花协议离婚。2017年，递铺街道办事处在某村等五村实施“清零”专项行动，并对相关农户进行安置补偿。申请人的宅基地以及自留地、承包地、宅基地四周种植的青苗所在土地，位于某村“清零”专项行动项目范围内。2021年10月15日，申请人出具《个人授权书》，授权其女儿叶某乙全权代表其办理家中拆迁事宜。2022年8月14日，彭某花、叶某甲、叶某乙与递铺街道办事处签订案涉协议，其中叶某乙代申请人签字。案涉协议约定征收房屋的建筑总面积为572.53平方米，房屋产权归申请人等4人所有；该户符合异地建房安置，苗木按标准统一进行收购（迁移）；征收补偿金额包括房屋补偿金额、附属物补偿金额、装饰补偿金额、临时安置补助费、搬家费、物价补贴、统一拆除补贴、签约奖、无突击抢装抢建奖、腾空奖、急腾空奖、统一建造奖等共计1349649元等内容。同日，叶某乙代申请人与递铺街道办事处分别签订《青苗征收协议》《房屋拆迁补充协议》，两份协议分别约定青苗（含附属物）补偿金额为85800元、附属物补偿金额为11000元等内容。2022年8月14日，叶某乙代申请人领取案涉协议约定的部分拆迁补偿金额1309649元，以及《青苗征收协议》约定的青苗（含附属物）补偿金额85800元、《房屋拆迁补充协议》约定的附属物补偿金额11000元。2022年8月29日，叶某甲代申请人签署《征收房屋腾空单》。2022年9月29日，叶某甲代申请人出具《拆迁安置房建房承诺书》和《农户建房放样通知单》。申请人不服案涉协议，列安吉县人民政府为被申请人，于2024年1月13日向本机关邮寄行政复议申请材料。

另查明，安吉县自然资源和规划局出具《证明》，明确案涉协议所涉及的土地未办理集体土地征收手续。

再查明，浙江省未成年犯管教所于2022年9月28日出具《释放证明书》，明确申请人因诈骗罪于2021年4月26日经安吉县人民法院判处有期徒刑1年8个月、罚金10000元，服刑期间无加减刑情况，实际执行刑期1年8个月，现因执行刑满予以释放。

证明以上事实的证据有：申请人及第三人身份证复印件、安吉县人民政府递铺街道征迁部新农村建设房屋苗木征收补偿协议书（急腾空类）、青苗征收协议、离婚证、离婚协议书、地籍档案、农村私人建房用地呈报表、个人授权书、领（付）款凭证3份、房屋拆迁补充协议、征收房屋腾空单、拆迁安置房建房承诺书、农户建房放样通知单、情况说明、政府信息公开申请表3份、关于叶某来政府信息公开申请材料的征询函，安吉县一体化协同办公系统截图、证明及附图、释放证明书等。

本机关认为：本案系申请人请求确认其于2022年8月14日签订的《安吉县人民政府递铺街道征迁部新农村建设房屋苗木征收补偿协议书（急腾空类）》协议无效，并要求土地、林木、房屋等恢复原状而申请行政复议的案件，根据申请人提出的事实与理由、被申请人的答复意见、第三人的陈述意见以及在案证据，本案的争议焦点为安吉人民政府是否为适格的被申请人，申请人提出行政复议申请是否超过法定申请期限，即申请人提出的行政复议申请是否符合受理条件。

关于安吉县人民政府是否为适格被申请人的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政行为不服申请行政复议的，作出行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织是被申请人。本案中，根据安吉县自然资源和规划局出具的《证明》等材料，申请人房屋所在土地及苗木承包土地未依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定实施征收，其性质仍为集体土地。案涉“清零”专项行动系以递铺街道办事处为实施主体的协议搬迁项目，该街道办事处作为被申请人依法设立的派出机关，具有行政法上的独立主体资格。申请人如不服该协议，应列递铺街道办事处为被申请人，现申请人以安吉县人民政府为被申请人向本机关申请行政复议，属错列被申请人。

关于申请人申请行政复议是否超过法定申请期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十条第三款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，申请人于2021年4月26日被判处有期徒刑，后于2021年10月15日出具《个人授权书》委托女儿叶某乙全权处理拆迁事宜，叶某乙于2022年8月14日签订案涉协议并领取安置补偿费用，2022年9月28日申请人刑满释放。故申请人刑满释放后应当知道案涉协议已经签订以及协议的具体内容。现申请人不服案涉协议于2024年1月13日向本机关邮寄行政复议申请，已经超过《中华人民共和国行政复议法》第二十条第三款规定的一年法定申请期限。

综上，申请人提出的行政复议申请不符合受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第一、四项、第三十三条的规定，决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人、第三人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

湖州市人民政府

2024年4月30日