申请人湖州某设备有限公司。
委托代理人徐某。
被申请人德清县财政局。
委托代理人叶某。
委托代理人赵某。
第三人某保障中心。
第三人浙江某管理有限公司。
本机关于2022年4月28日收到申请人湖州某设备有限公司提出的行政复议申请，列德清县财政局为被申请人，要求：1.撤销被申请人作出的《投诉处理决定书》（德财采监〔2022〕22号）；2.确认申请人中标德清校园饮用水提升工程设备采购项目（DQZCFW-2021-G152）;3.被申请人对杭州某科技有限公司依法进行处罚。在征得申请人同意后，本机关在受理审查前先行调解，调解期限为30日，不计入行政复议申请审理期限。后因调解不成，本机关于2022年5月27日依法受理。被申请人在收到行政复议答复通知书和行政复议申请书副本后10日内提交了行政复议答复材料。申请人于2022年6月16日提交变更行政复议申请书，将复议请求变更为：1.撤销被申请人在两份《投诉处理决定书》（德财采监〔2022〕19号、德财采监〔2022〕22号）中作出的废标决定；2.确认申请人中标德清校园饮用水提升工程设备采购项目（DQZCFW-2021-G152）。因某保障中心、浙江某管理有限公司与涉案具体行政行为存在利害关系，本机关通知上述两个单位作为第三人参加行政复议案件的审理。2022年7月4日，申请人书面提交阅卷意见和听证申请书。2022年7月15日，申请人书面提交补充意见。因案情复杂，复议机关依法延长了审理期限，并书面通知了各方当事人。通过申请人的主张、被申请人的答复意见、第三人的陈述意见及在案证据等，本机关已查明相关事实并审理终结，故不再举行听证。
申请人称：一、本案基本事实。申请人于2021年12月17日中标德清校园饮用水提升工程设备采购项目（DQZCFW-2021-G152)。嘉兴市某设备有限公司、浙江某工程设备有限公司、杭州某科技有限公司对中标结果及质疑答复不服，向被申请人投诉。被申请人于2022年2月22日、2022年3月7日、2022年3月11日分别作出德财采监〔2022〕13号、德财采监〔2022〕19号、德财采监〔2022〕22号三份《投诉处理决定书》，均未支持投诉人的投诉请求。但在19及22号决定书中，被申请人称在投诉事项外发现采购文件对样品的设置及评分存在一定缺陷，对样品作用没有明确约定；采购文件评审标准部分分值设置未与评审因素的量化指标相对应等问题，作出责令采购人废标，要求采购人、代理机构限期改正的处理决定。申请人对被申请人作出的处理决定不服，故申请行政复议。
二、被申请人责令废标，没有法律依据。被申请人责令废标的法律依据是《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第一款第（二）项，即“影响采购公正的违法、违规行为”。根据该条款可知，适用该项规定，必须同时具备两个条件：第一，招投标行为存在违法、违规情形；第二，该些违法、违规情形必须影响了采购公正。但就本案而言，这两个条件均不具备。首先，处理决定中没有指出哪些行为违反了哪些法律或法规，既然没有指出，应当是没有违法或违规行为，也即不符合第一个条件。其次，被申请人认定的所谓招标文件存在的两方面问题，并不会影响采购公正。至于具体理由详见本复议申请书第三部分内容。但申请人需要明确的四点是：第一，案涉招标文件是德清县政府采购中心的模板文件，与网上公开的由被申请人监管的其他招标文件相似，其他的招标行为没有影响公正，而本次招标却影响了公正；第二，案涉招标文件系经过被申请人的法律顾问以及被申请人多次审核过，如有影响公正的条款，被申请人在审核时并没有指出；第三，本项目的采购文件依法先进行了专家认证→2021年8月3日《浙江政府采购网》依次公示发布“意见征询”→公告→质疑更正→更正后终止→2021年11月5日更新采购活动后又进行了公告，公告前经被申请人审核并备案。在更正的信息中未有案涉问题进行质疑，也未有被申请人在审核备案过程中要求采购人或采购代理机构因案涉问题提出改正意见，到中标结果公示也没有其他投标人对此进行质疑和投诉，充分说明各方均不认为采购文件存在导致不公正的情形存在。认证专家、评标委员会也都未对招标文件案涉条款提出异议；第四，被申请人出具了三份《投诉处理决定书》，如有影响采购公正的违法内容，被申请人未在2月22日作出的德财采监〔2022〕13号《投诉处理决定书》时发现，却在采购人应当签订合同的期限即将届满时才突然“发现”。
三、被申请人认为案涉招标文件存在问题是完全错误的。1.关于采购文件对样品的设置及评分存在一定缺陷的问题。申请人认为，采购文件列明“开水水嘴具有安全上锁功能”“开水水嘴有显著警示标识”“防触电保护至少为I类”“电发热管材料必须为食品级不锈钢”等加▲号的为必须响应的条件，同时又将样品的“稳定性及安全性能”“材料、材质质量”等列为评审因素，并不矛盾和冲突。样品的“稳定性及安全性能”并不局限于防触电保护、开水水嘴是否具有安全上锁功能、水嘴有显著警示标识。比如，采购文件中对防触电保护的实质性要求仅仅是“至少I类”，而防触电保护分0类、I类、Ⅱ类和Ⅲ类；开水水嘴上锁方式也有传统机械锁、有电子锁、有IC卡锁；还有内部电线及电气结构布局的合理性、元件的质量品牌、净水系统配置的优劣程度等。设置“材料、材质质量”这一评审因素，是因为除了“电发热管材料必须为食品级不锈钢”外，还需要对PP棉、活性炭的过滤材料材质，以及除面板与侧板外的水嘴、给水管、排水管、各种接头、热交换器、调温阀、排气阀、安全阀、导线、主控板、温控元件、水位传感器等材料材质的好坏进行评价。另外，即使电发热管材料同为食品级的不锈钢，也有304\304L\316\316L\800L的区别。因此，采购需求作为刚性要求的基础上，再根据样品配置的差异进行评审，即合理合法又有必要。
2.关于样品与采购文件列明的参数有可能不一致的问题。申请人认为，即使有不一致的情形存在，也不会导致采购不公。因为此种情况下，如按通常人的理解，采购文件或投标文件中有明确参数的，按该参数，没有明确参数的，按样品，也就是说样品是补充；如按《中华人民共和国民法典》第六百三十六条“凭样品买卖的买受人不知道样品有隐蔽瑕疵的，即使交付的标的物与样品相同，出卖人交付的标的物的质量仍然应当符合同种物的通常标准”之规定，则样品参数与约定参数不一致部分，就是“隐蔽瑕疵”，故不能以样品作为履行合同的依据。因此，无论从哪一个角度看，都不存在样品和投标参数不一致时，无所适从的问题。退一万步讲，即使不同的人有不同的理解，在合同履行过程中产生了争议，也可以通过正常的纠纷解决程序予以解决。样品封存和技术参数，都是合同的组成部分。而合同有一些争议性条款也是正常的，全国人大制定的法律，经过这么多专家、学者审议，最终确定的条款照样也有一些具有争议性的理解。要求合同条款没有争议性，显然是吹毛求疵，凡人所难以完成的。至于被申请人认为招标文件“没有明确约定样品的作用”，这是错误的。招标文件第二章第二款第（四）第（五）项的5.5和5.6以及第四章评分办法及评分标准的第二款“技术分”清楚地约定了样品提供的要求和作用。
3.关于采购文件评审标准中的“售后服务方案”“样品评分”“服务技术团队情况”等内容分值设置未与评审因素的量化指标相对应的问题。申请人认为，本项目采购文件的“售后服务方案”“样品评分”“服务技术团队情况”分值设置都与评审因素的量化指标是相对应的。量化指标所对应的评审因素，可以是粗一些的，也可以是细一些的。现行的法律法规没有规定必须要细化到何种程度。既可以将“售后服务方案”“售后服务承诺”“免费质保期限”等多个子因素统一纳为一个大的评审因素，对应一个大的分值，也可以将它们单独列为一个评审因素，细分为一个个小的分值。是否需要细化，并无统一标准。不能说评审因素所包含的内容宽泛了就有问题，只有细化了才是正确的。况且，评标委员会对所有的投标人都进行了评分，即使是包含了多个子评审因素的大评审因素，每一位评标专家评审的时候自然会内心形成一个细化到子评审因素的评分标准，因此招标文件中的评审因素是否细化，并不涉及采购公正性问题。
四、被申请人作出的废标处理决定超越法定职权。《政府采购质疑和投诉办法》第二十六条、《中华人民共和国政府采购法》第五十六条均对财政部门投诉案件中的处理范围作出明确规定，投诉处理权限被严格限制在政府采购投诉事项中。《政府采购质疑和投诉办法》第三十一条明确规定，仅在投诉人投诉事项成立且影响采购结果的情况下，财政部门才有职权责令重新开展采购活动。法无授权即禁止，纵观各项法律法规，均没有规定财政部门有权自主认定招标文件存在缺陷并责令废标。任何招标文件、任何竞争规则都不可能尽善尽美，如果被申请人认为招标文件内容有缺陷便可作出废标决定，那么招投标结果的确定性将事实上由被申请人所掌控，投标人的信赖利益将无从保障，招投标过程便形同虚设。综上，被申请人作出的废标决定，适用法律依据错误、超越法定职权，请求行政复议机关依法查明相关事实，支持申请人的复议请求。
申请人提出阅卷意见：一、对某保障中心出具的情况说明真实性有异议。该情况说明系被申请人为应付行政复议工作而要求某保障中心后补，内容虚假。申请人有相关人员的录音证据可以证明德财采监〔2022〕19号《投诉处理决定书》作出前（即2022年3月7日之前）,某保障中心并不知道本次招投标将以决定书中所列明的理由被责令废标。某保障中心应当是在拿到决定书后才得知具体的废标理由。
二、对浙江某管理有限公司的情况说明真实性有异议。该情况说明系被申请人为应付行政复议工作，要求浙江某管理有限公司后补，该公司屈于“被监管”而配合被申请人说了谎，因此内容虚假。对此，申请人将在适当时候提供证据予以证实。
三、被申请人在没有法律依据的情况下，将两个原本独立的行政行为一并处理属于程序违法。被申请人在答复书中认为，其作出的《投诉处理决定书》中包含了两个独立的行政行为。“一事一处理”以及“法无授权不可为”是作出行政行为时需要依据的基本原则。现被申请人将两个独立的行政行为一并处理，应当提供法律依据。在没有法律依据的情况下，将两个行政行为一并处理属于程序违法。
四、被申请人因履行主动监督职责而发现采购过程违法违规的，应当履行规定程序。现被申请人未履行规定程序所作出的行政决定违法。2017年1月1日施行的《浙江省行政程序办法》第五条、四十六条、四十九条、五十一条、五十二条，对于行政程序有明确的规定。但被申请人向复议机关提交的材料中，没有被申请人关于程序启动、调查、告知、听取陈述和申辩、送达等材料。从被申请人提交的材料中所载明的被申请人作出废标处理决定之前，某保障中心和浙江某管理有限公司已经知晓但放弃相关权利之情况说明，反而能够证明，被申请人当时根本就没有履行任何程序。因为，如果正常履行了程序，被申请人应当提交当时制作形成的书面文书即可，不需要提供没有多少证明力的事后补充说明。
五、被申请人在作出事关申请人的行政决定时没有告知作为当事人的申请人，程序违法。申请人已经拿到中标通知书，是中标人。如果本次政府采购被责令废标，即是通过一个新的程序否决了申请人的中标资格，因此申请人是当事人而不仅仅是利害关系人。被申请人在答复意见中认为，投诉的处理决定与申请人有关，申请人是利害关系人，而其针对招标文件作出废标决定，则与申请人无关，申请人不是利害关系人，这个理由是极其荒谬的。投诉如果成立的结果与现在被申请人以其他理由废标结果，实质上都是否定申请人的中标人资格。根据《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款之规定，被申请人在拟作出废标的决定前，应当告知申请人拟废标的理由、依据并告知申请人作出相应的陈述和申辩，以及后续的救济程序。但被申请人未作任何告知就直接作出废标决定，未听取申请人陈述、申辩，先不论其废标的理由是否成立，但程序上无疑是违法的。根据申请人提供的案例,法院的观点很明确：“对作出被诉行政处理决定应履行的行政程序，法律、法规和规章虽未作出明确规定，但原开发区财政局仍应遵守正当法律程序，保障行政相对人和利害关系人的知情权、陈述申辩权、救济权等合法权益”。类案同判是最高法院的明令要求，因此被申请人的行为在当前的司法实践中已被确定为违法。
六、被申请人没有答复招标文件违反的具体法律法规条文，说明被申请人作出废标决定无法可依。申请人在复议申请中陈述的其中一个复议理由，就是被申请人作出废标决定无法律依据。被申请人不仅在处理决定中没有说明具体违反的法律条款，且在答复意见中对其所认为招标文件所违反的法律法规的具体条文仍未予以明确说明。这说明，被申请人无法提供招标文件违法的依据。
七、被申请人认为采购文件中存在的几项问题不成立。1.被申请人认为采购文件中对样品的标准、作用描述不具体，不能作出客观的评审结果之观点不成立。关于样品的作用这一点，首先，正常人都知道样品的作用；其次，即使采购文件没有明确也不需要再费笔墨进行描述，关于样品标准问题，采购文件第二章第三项对产品的水嘴、尺寸、功率、材质要求等参数规定的十分明确，第二章第四项“样品提供”中非常明确的规定样品制作的标准和要求“所提供的样品必须和投标产品一致”，也即与第三项要求一致，因此不存在被申请人所称的样品标准不明确问题。2.关于被申请人提及招标文件应当针对样品规定统一的评审方法、评审标准问题，招标文件中已经有了明确的规定，即“样品分：8分”“根据投标人提供的样品情况，由评标委员会评审打分：1.根据投标人提供的设备及配件样品的稳定性及安全性能进行打分（0-3分）；2.根据投标人提供的设备及配件样品的外观、工艺水平、款式、设计等情况进行打分（0-3分）；3.根据投标人提供的设备及配件样品的材质、材料选用进行打分（0-2分）”。上述分值设置明确，已规定统一的评审方法和标准。3.关于被申请人所称，在政府采购中，监管部门需要避免因样品作用与技术参数产生争议从而让政府采购更加客观公正问题。对于样品参数（答复意见中使用是“样品作用”概念，申请人按上下文理解，其欲表达的应当是“样品参数”）与采购文件中规定的技术参数如果出现不一致时的后果和处理原则，申请人在复议申请中已经作了明确阐述。另外招标文件第二章第三项、第四项、第五项都反复的强调要求了投标产品的参数要求、样品与须投标产品一致、所供货物与投标产品一致，否则一切后果均由中标单位承担。即使样品参数与招标文件规定的参数不一致，也不会影响采购的客观公正。4.关于被申请人所称采购文件对“开水水嘴具有安全上锁功能”“开水水嘴有显著警示标识”“防触电保护至少为I类”“电发热管材料必须为食品级不锈钢”等加▲号作为符合性检查条件，同时又将与上述加▲号有关的“稳定性及安全性能”“材料、材质质量”等作为评分内容，事实不清。采购文件并没有将“开水水嘴具有安全上锁功能”“开水水嘴有显著警示标识”“防触电保护至少为I类”“电发热管材料必须为食品级不锈钢”这些是加▲号的符合性检查条件作为评分内容,而是在此基础上对这产品的“稳定性及安全性能”“材料、材质质量”的提出了评审。这些评审与采购项目的技术质量息息相关，在行政复议申请书中已阐述。“稳定性及安全性能，材料、材质质量”不等于“开水水嘴具有安全上锁功能、开水水嘴有显著警示标识、防触电保护至少为I类、电发热管材料必须为食品级不锈钢”。即使直接将这些加▲号的符合性检查条件作为评审内容，也没有法律规定这是违法的。法律只规定“资格条件”不能作为评审因素，而并没有规定“符合性审查条件”不能作为评审因素。5.被申请人认为“采购文件明确将中标供应商的样品封存，则中标供应商的样品也可能不符合技术参数但作为履行合同的依据，这直接影响本次采购活动的公平、公正”，是错误的。样品符不符合技术参数，评审专家都已做出评审，采购人也已确认评审结果。况且，样品封存在采购人处，被申请人随时可以实施监督检查权利进行检查；而且，被申请人所指的“开水水嘴具有安全上锁功能”“开水水嘴有显著警示标识”，完全可以通过目测就能判断是否符合，在样品间的监控录像都应该可以确认是否符合（可申请查阅样品间监控录像）。而“防触电保护至少为I类”“电发热管材料必须为食品级不锈钢”的要求，采购需求明确是要提供第三方检测报告，申请人已在投标文件里提供了这两份报告即已符合上述要求。申请人与采购人的合同尚未签订，完全可以将招标文件所约定的供货要求约定在合同内，被申请人认为的“也可能不符合技术参数但作为履行合同的依据”不可能发生。6.关于被申请人所称“服务技术团队”等内容分值设置与评审标准不统一，分值无量化指标相对应的问题。申请人认为，首先，案涉招标文件中的评审因素细化和量化程度合理。其次，评审专家根据自身专业知识针对投标人的情况给分，每个投标文件都均经过所有专家评分，专家对评审因素的理解公平地适用于每一个投标人。最后，申请人可以提供若干份其他政府采购的招标文件。复议机关比对后应该会发现，其他相关的招标文件都是作出了类似的规定。
八、申请人要求查阅“样品间”的监控视频。被申请人向复议机关提供了样品间监控视频，根据“证据只有质证后才能作为定案依据”的基本原则，申请人应有查看该视频的权利。如果涉及到保密问题，请允许申请人委托的律师进行查看。
申请人提出补充意见：一、被申请人认为采购文件样品作用没有明确约定。申请人认为样品作为投标文件的组成部分，其作用非常明确：一是评审用、二是履约验收用。1.评审用：招标文件在第三章清清楚楚的约定了对投标样品打分的标准和依据，既对应又量化。2.履约验收用：财政部第87号令第二十二条明确，样品作为履约验收的参考。
二、被申请人认为没有明确约定样品的作用，会可能产生不同的评审结果。申请人认为样品作用是“评审和履约验收用”，这两个作用的约定不会产生不同的评审结果。
三、被申请人认为将加▲号的作为符合性检查条件作了评分内容是违法的。申请人认为涉案采购文件中，不仅没有加▲号的符合性检查条件作了评分内容，即使作为了评分内容，也不违法，更不会影响到政府采购的公平公正。假设将“▲防触电保护至少为I类”“▲开水水嘴安全上锁功能”这两个符合性检查条件作为评分内容，即“专家根据防触电保护性能、开水水嘴安全上锁功能进行评分，0-2分”。防触电保护有I类、Ⅱ类和Ⅲ类，开水水嘴上锁技术有传统机械锁、有电子锁、也有智能IC卡锁，专家在对样品进行横向比较时自然是根据防触电保护的级别、上锁功能的优良差进行比较打分，更优条件的样品得分高一点，自然是合理的。即符合财政部第87号令“评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关”之规定，更有利于采购人采购到优质货物。且涉案采购文件是对产品的“稳定性及安全性能”“材料、材质质量”提出了评审，申请人已在行政复议申请书及阅卷意见中对此问题已有阐述。
四、被申请人认为“采购文件明确将中标供应商的样品封存，则中标供应商的样品也可能不符合技术参数但作为履行合同的依据”是违法的。申请人认为财政部第87号令第二十二条明确，样品只是作为履约验收的参考。样品作为投标文件的组成部分，自然就是双方合同的一个组成部分。如果事后发现样品与投标文件不相符合的，如果样品指标、参数高于投标文件的，自然是以样品为准；反之，则以投标文件为准。不存在因两者不一致而导致合同无法履行的可能。也有业内专家认为投标文件和样品不一致时，投标文件的内容更具法律效力。
五、被申请人认为采购文件评审标准中的“售后服务方案”“样品评分”“服务技术团队情况”等内容分值设置未与评审因素的量化指标相对应，影响了采购的公平公正。申请人认为，采购文件评审标准中的“售后服务方案”“样品评分”“服务技术团队情况”等内容分值设置与评审因素全部量化且与指标——对应。即使不对应也不会影响采购的公平、公正。影响公平公正的是倾向性条款，当评审内容里设置了A公司特有奖励、专利或业绩等，其他投标人无法得分的不合理歧视性条款时才发生不公平的结果。案涉文件既没有影响公平公正的条款、也没有被申请人认为的“缺陷”。以“服务技术团队情况”评审因素为例，请复议机关和专家审核，是否有被申请人认为的“分值设置未与评审因素的量化指标相对应”的缺陷存在。如是以下（1)(2)情形，有专家可能会认为是存在“缺陷”：(1)在服务技术团队情况要求的内容是“根据供应商提供的医师资格证书、厨师经验情况进行打分”。那才是存在评审因素与采购需求不对应、项目履行无关的缺陷。即使这个缺陷存在，也不至于废标。财政部第87号令第六十五条明确“只有当招标文件的重大缺陷导致评标工作无法进行，才应当停止评标工作……重新组织采购”。(2)“根据负责本项目的服务技术团队实力情况给分，优、得2-3分；一般、得1-2分；差、不得分”，那相对粗糙、可能无法体现采购人的意愿。即使这样的缺陷存在，只要专家根据自己的专业技术和经验横向比较的标准是一致的，也不会影响专家评审的公平公正性。只有在专家评审A、B、C公司用了不同标准时，才可能发生不公平。
六、被申请人认为投标样品没有明确规定样品制作的标准和要求，属于违法。申请人认为涉案采购文件非常清楚地约定了样品制作的标准和要求，即第二章第四项“样品提供”规定所提供的样品必须和投标产品一致。该规定明确了投标产品的标准和要求就是样品的标准和要求。投标产品的标准和要求已有约定：涉案采购文件第二章第一项“采购需求”大篇幅作出了约定，对尺寸、规格、材质、性能等等要求清清楚楚，而投标文件是在这个需求上根据自己是否能做到再要约一份“投标货物（设备）技术指标偏离表”中“投标货物实际技术指标”才是投标产品。综上所述，被申请人作出的“上述一系列问题将直接影响本次采购活动的公平、公正，根据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第一款第（二）项的规定，责令采购人废标”的意见，完全错误，故请复议机关公开、公平、公正纠正被申请人的违法行政行为，规范政府采购人的采购行为，使受害人的合法权益能依法得到保护。
为证明其主张，申请人提交了以下证据材料：申请人营业执照、法定代表人身份证明及身份证复印件、中标通知书（项目编号：DQZCFW-2021-G152)、投诉处理决定书（德财采监〔2022〕22号）、投诉处理决定书（德财采监〔2022〕13号）。
被申请人答复称：一、有关作出德财采监〔2022〕22号《投诉处理决定书》的概述。本案复议申请中所涉公开招标采购项目为“德清校园饮用水提升工程设备采购项目”（德财采确临〔2021〕3575号，以下简称“采购项目”）,项目编号：DQZCFW-2021-G152。该项目的采购人系某保障中心,采购代理机构系浙江某管理有限公司。案涉项目于2021年11月5日发布采购公告，2021年11月12日、11月26日、12月1日分别发布更正公告。申请人、杭州某科技有限公司（以下简称“投诉人”）等9家单位均为投标供应商，2021年12月17日开标，当日发布结果公告申请人为中标供应商。2021年12月28日投诉人向采购人、采购代理机构提出了质疑，采购人、采购代理机构针对质疑内容于2021年12月30日作出了质疑答复。投诉人因不满采购过程、采购结果的质疑答复，遂于2022年1月18日向被申请人提出投诉申请，被申请人于2022年3月11日作出案涉德财采监〔2022〕22号《投诉处理决定书》。
二、有关德财采监〔2022〕22号《投诉处理决定书》的主要内容。投诉人就采购项目的采购过程、采购结果投诉事项主要包括五项：1.被投诉供应商证书不明，专家评审不严谨、倾向被投诉供应商；2.被投诉供应商存在围标现象；3.被投诉供应商存在隐瞒处罚信息；4.采购人组织编制招标文件不合法、不合规；5.评审专家对样机评审不严谨。就采购过程、采购结果的投诉处理决定包括：第1、2、5项缺乏事实依据，投诉事项不成立，依法予以驳回；第3项成立，但不影响评审结果；投诉事项4不符合法定受理条件，依法予以驳回。另，被申请人在审查该投诉案件中发现案涉采购项目的采购文件存在两方面的问题：1.采购文件对样品的设置及评分存在一定缺陷，对样品的作用没有明确约定。样品标准要求缺失，且没有相对应的具体、客观的评审方法及评审标准，这将会直接影响评审结果的公平性、公正性；2.本采购项目采用综合评分法，但采购文件评审标准中的“售后服务方案”“样品评分”“服务技术团队情况”等内容分值设置未与评审因素的量化指标相对应，这也会影响采购项目评审的公平性、公正性。鉴于采购文件中存在的上述违法违规情形，所以被申请人依据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第一款第（二）项的规定，责令采购人废标，责令采购人、代理机构限期改正。具体内容详见《投诉处理决定书》。
三、针对申请人的三项行政复议请求，依次答复。1.《投诉处理决定书》由被申请人依法作出，行政复议事项不符合法定受理条件，应驳回复议申请。具体理由如下：(1)前述《投诉处理决定书》实际上涵盖了两个完全独立的行政行为：其一是针对投诉人投诉事项，被申请人依据《政府采购质疑和投诉办法》之规定依法作出了驳回投诉人投诉的答复意见；其二是在审查该投诉案件时，发现了投诉事项外的采购文件存在违法违规情形，所以单独作出了责令采购人废标，责令采购人、代理机构限期改正的行政行为。所以，从法律关系性质分析，上述投诉处理决定书中被申请人的第二项内容并不属于针对质疑、投诉的投诉处理决定。这一观点也与申请人提出依《政府采购质疑和投诉办法》第二十六条、《中华人民共和国政府采购法》第五十六条中有关投诉处理范围的规定相一致。申请人未就《投诉处理决定书》的上述第一项关于驳回投诉人投诉等答复结论提出异议，其仅对被申请人作出的上述第二项关于责令采购人废标等内容不服，故提起复议申请（详见《复议申请书》“一、本案基本事实”）。(2)被申请人就采购文件作出“责令采购人废标，责令采购人、代理机构限期改正”系独立行使的行政监督检查行为，而不属于投诉处理决定内容范围，二者之间属于不同性质的行政法律关系。责令采购人废标的行政监督检查行为，行政相对人和利害关系人均为采购人，这与投诉处理决定中投诉人和被投诉人均为利害关系人不同。责令废标的原因是针对采购文件中存在的违法违规情形，而不是针对供应商提供的投标文件。采购文件的责任主体是采购人，与投标供应商无关，所以就这一层法律关系而言投标供应商不是行政相对人，与之也不存在行政利害关系。被申请人依《中华人民共和国政府采购法》第十三条、第三十六条、第五十九条、第六十七条等规定，依法行使行政监督检查权责令采购人废标，系被申请人与采购人之间形成的行政法律关系。在此，对行政相对人、利害关系人不宜作扩大解释。或许申请人认为，被申请人责令废标的必然结果是引起其已经中标的结果失效，所以申请人也是利害关系人。对此，被申请人认为，中标结果失效可能会给包括申请人在内的供应商带来利益损失，但该利益损失主要是民事权益受损，这不同于必然具备行政法上的利害关系。采购文件的违法违规会影响采购过程、采购结果的公平、公正，责令采购人纠错目的是为了完善良好的政府采购秩序，让所有投标供应商都有公平竞争的机会。被申请人行使行政监督检查权责令采购人纠错过程中，不存在任何过错或不当侵犯了申请人合法权益的客观事实。况且，因中标结果失效可能会给投标供应商（包括申请人）带来的利益损害完全可以通过民事合同法律关系得到救济，这也与现今的法律规定及司法实践完全吻合。鉴此，被申请人针对采购文件而作出责令废标的行政监督检查行为，其行政相对人系采购人。所有投标供应商与采购人之间系独立的民事合同关系，被申请人的行政监督检查行为与投标供应商（包括申请人）之间不存在行政法上的利害关系，申请人不符合法定的行政复议条件。2.申请人请求被申请人确认其中标采购项目，不属于本案中的质疑、投诉处理事项，被申请人也无直接确认采购项目中标主体的法定职权，该项请求也不属于行政复议的受案范围。3.申请人请求对投诉人进行处罚，不属于本案中的质疑、投诉处理事项，该项请求也不属于本案行政复议的受案范围。
四、针对申请人申请事由“二、三、四、五”项内容的解释。1.被申请人因采购文件存在影响采购公正的违法、违规行为，故责令采购人废标，系依法行使行政监督检查权的行政行为，该行政行为的行使均有明确的法律规定。申请人提出的四点意见，仅仅是从逻辑推理分析采购文件应该不存在错误，并无相关证据及法律依据加以证明，采购文件错误客观存在非主观推定可以推翻，故申请人的上述观点不应予以采信。2.被申请人从政府采购的公正性角度出发，发现采购文件中存在影响公正的两大问题。采购文件是否公平公正，会直接影响到所有意向投标人的投标利益，纠正采购文件的错误则有利于所有投标人。首先，采购文件对样品的设置及评分存在一定缺陷，对样品的作用没有明确约定。采购文件第16页中“样品提供”，有关提供的样品只有“投标人须提供所投产品样品四嘴节能温开水机（一开三温）及过滤滤芯一套，所提供的样品必须和投标产品一致”意味着，样品标准、样品作用不明确不具体就不能作出客观的评审结果。同理，采购文件产品标准内容（主要指带▲符合性审查内容）与评审标准内容（主要指评分内容）不统一，就无法采用客观、具体、统一的评审方法得出客观公正的评审结果。所以，申请人也在该节内容中就样品的“稳定性及安全性能”“材料、材质质量”评价问题，提出了“采购需求作为刚性要求的基础上，再根据样品配置的差异进行评审，既合理合法又有必要”用于解决评审问题，这里的“样品配置差异评审”就证明需要采购文件中有明确具体的样品标准、样品作用，及统一的评审方法、评审标准。其次，样品与参数的不统一甚至出现相左的情形时，申请人引述了《中华人民共和国民法典》中关于解决质量争议问题的规定，用于说明样品作用不明确是可以通过民事法律来解决其与参数不一致时产生的争议，但是在《政府采购法》中政府监管部门需要避免因样品作用与技术参数等产生争议从而让政府采购更加客观公正。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十二条第一、二款明确规定“采购人、采购代理机构一般不得要求投标人提供样品，仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求等特殊情况除外。要求投标人提供样品的，应当在招标文件中明确规定样品制作的标准和要求、是否需要随样品提交相关检测报告、样品的评审方法以及评审标准。需要随样品提交检测报告的，还应当规定检测机构的要求、检测内容”，所以，申请人提出的上述观点不能作为行使行政监管权存在不当或错误的理由。再次，采购项目因采用综合评分法，评审标准中“售后服务方案”“样品评分”“服务技术团队情况”等内容分值设置需与评审标准相统一，分值需有量化指标相对应，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款规定“采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第三款也规定“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值”。具体阐述在此不再展开。3.被申请人作出责令采购人废标的行政监督检查行为，前面已经就法律适用方面作了充分阐述。从文本体系角度出发，虽然该部分内容确实可以单列出来，即单独制作一份行政监督检查通知。因而把该节内容一并放在投诉处理决定书项下易被误解成“超越法定职权”。但被申请人认为，检索财政部的相关资料及法律文书均有类似情形，况且被申请人就该节内容所作出的行政监督检查行为符合法律法规规定，两个行政行为在文本体系上的合并也不影响或损害申请人的合法利益。4、就被申请人是否已在投诉处理过程中全面履职，申请人认为投诉人存在以非法手段获得证明材料，属于虚假、恶意投诉，故被申请人驳回投诉的该项理由不当且应对其作出处罚。对此，投诉人虽无法证明其取得证据的合法方式，但也不等同于投诉人就是虚假、恶意投诉。如投诉人存在违法行为，建议申请人另行通过举报等其他方式行使社会监督权，被申请人不存在不全面履职情形。综上，被申请人对投诉人作出的投诉处理决定认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法，决定内容合法适当，请求行政复议机关依法驳回申请人的复议申请。
为证明其观点，被申请人提供了以下证据材料：质疑函，质疑答复函及邮寄凭证，政府采购投诉书、政府采购供应商投诉书补正通知书及邮寄凭证，政府采购供应商投诉受理通知书及邮寄凭证，政府采购供应商投诉副本发送通知书三份及邮寄凭证、送达回证，关于德清校园饮用水提升工程设备采购项目杭州某科技有限公司的投诉答辩意见及资料接收单两份，回复函，补充证据通知书及邮寄凭证，补充证据说明及邮寄凭证，浙江某管理有限公司关于德清校园饮用水提升工程设备采购项目的公开招标公告、浙江某管理有限公司关于德清校园饮用水提升工程设备采购项目的更正公告三份、浙江某管理有限公司关于德清校园饮用水提升工程设备采购项目的中标（成交）结果公告，德清校园饮用水提升工程设备采购项目公开招标采购文件（德财采确临〔2021〕3575号），湖州某设备有限公司出具的的商务技术响应文件部分内容，政府采购项目评审报告，评审小组专家成员出具的情况说明，杭州某环境设备有限公司出具的答复书，杭州某环境科技有限公司出具的回复书，湖州某环保设备有限公司出具的答复函及相关材料，政府采购云平台网页截图，协助调查函及邮寄凭证、国家税务总局湖州市吴兴区税务局税务行政处罚决定书（简易）（吴税简罚〔2019〕1008号）及邮寄凭证，投标声明书，“信用中国”网站查询截图，中国政府采购网查询截图，告知函及邮寄凭证，浙江某管理有限公司出具的情况说明，某保障中心出具的情况说明，投诉处理决定书（德财采监〔2022〕22号）及邮寄凭证、样品间监控录像等。
第三人某保障中心未提供书面陈述意见及证据材料。
第三人浙江某管理有限公司陈述称：德清校园饮用水提升工程设备采购项目的招标人为某保障中心，委托本单位代理，现就代理过程陈述如下：德清校园饮用水提升工程设备采购项目的采购文件经某保障中心几轮会议讨论→2021年8月3日在网上公开发布意见征询→收到意见函→组织专家讨论并修改招标文件→2021年8月25日第一次发布招标公告→收到质疑→质疑回复→2021年9月10日发布更正公告→2021年9月16日发布项目终止公告→2021年11月5日第二次发布招标公告→收到质疑→质疑回复→2021年11月12日发布第一次更正公告→再次质疑→2021年11月26日发布第二次更正公告→第三次质疑→2021年12月1日发布第三次更正公告→2021年12月17日开标→2021年12月17日公布中标结果→收到质疑→组织专家协助质疑回复→2022年1月14日收到被申请人作出的《暂停政府采购活动通知书》及供应商投诉副本→协助被申请人处理投诉事项→2022年2月23日、2022年3月8日、2022年3月11日分别收到被申请人作出的三份投诉处理决定书→2022年3月10日收到某保障中心出具的函（发布废标公告并告知原中标单位)→2022年3月10向原中标单位发出告知函并予网上公告更正采购结果→2022年3月17日网上发布投诉处理结果公告。
为证明其观点，第三人浙江某管理有限公司提供了以下证据材料：暂停政府采购活动通知书、函、告知函、质疑函三份、质疑答复函三份、专家协助答复质疑情况说明、投诉书三份、投诉处理决定书三份（德财采监〔2022〕13号、德财采监〔2022〕19号、德财采监〔2022〕22号）。
经审理查明：第三人采购人某保障中心委托第三人采购代理机构浙江某管理有限公司，就德清校园饮用水提升工程设备采购项目（项目编号：DQZCFW-2021-G152)进行公开招标，采购组织类型为分散委托采购。第三人浙江某管理有限公司于2021年11月5日发布公开招标公告，于2021年11月12日、11月26日、12月1日分别发布更正公告，更正事项为采购文件，包含申请人湖州某设备有限公司在内的9家单位投标响应。2021年12月17日，经该项目评审小组专家成员评审，形成《政府采购项目评审报告》，申请人最终得分为68.29分，排名第一，推荐其为第一中标候选人。同日，第三人浙江某管理有限公司发布中标（成交）结果公告，确认申请人为涉案项目的中标供应商。
第三人某保障中心及浙江某管理有限公司于2021年12月24日、12月27日、12月28日分别收到供应商嘉兴市某设备有限公司、浙江某工程设备有限公司、杭州某科技有限公司提出的质疑。2021年12月30日，第三人某保障中心及浙江某管理有限公司向上述3家单位分别作出《质疑答复函》。后3家单位不服质疑答复，分别于2022年1月13日、1月8日、1月18日向被申请人德清县财政局提出投诉。2022年2月22日，被申请人作出《投诉处理决定书》（德财采监〔2022〕13号），对浙江某工程设备有限公司提出的投诉请求不予支持。2022年3月7日，被申请人作出《投诉处理决定书》（德财采监〔2022〕19号）,对嘉兴市某设备有限公司提出的投诉请求不予支持，但认为涉案项目的采购文件存在以下问题：1.对样品的设置及评分存在一定缺陷，对样品作用没有明确约定；2.评审标准部分中的“售后服务方案”“样品评分”“服务技术团队情况”等内容分值设置未与评审因素的量化指标相对应。被申请人根据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第一款第（二）项的规定，在《投诉处理决定书》（德财采监〔2022〕19号）中作出责令采购人废标，要求采购人、代理机构限期改正的决定。2022年3月11日，被申请人作出《投诉处理决定书》（德财采监〔2022〕22号）,对杭州某科技有限公司提出的投诉不予支持，亦载明了责令采购人废标，要求采购人、代理机构限期改正的决定，且理由及法律依据与《投诉处理决定书》（德财采监〔2022〕19号）中的内容一致。申请人对被申请人在两份《投诉处理决定书》（德财采监〔2022〕19号、德财采监〔2022〕22号）中作出的责令废标决定不服，向本机关申请行政复议。
另查明，2022年1月10日，第三人某保障中心及浙江某管理有限公司向申请人出具《中标通知书》（项目编号：DQZCFW-2021-G152)，要求申请人在收到本通知后30日内与采购人签订采购合同，并在合同签订后20天内安装调试完毕。2022年1月13日，被申请人向第三人浙江某管理有限公司出具《暂停政府采购活动通知书》，要求立即中止涉案项目采购活动。2022年3月10日，第三人某保障中心向第三人浙江某管理有限公司发函，要求发布废标公告，并告知原中标单位即申请人。同日，第三人浙江某管理有限公司向申请人出具《告知函》，告知涉案项目废标，原中标通知书无效。2022年3月10日，第三人浙江某管理有限公司发布更正公告,更正事项为采购结果，更正前内容为“湖州某设备有限公司”，更正后内容为“无”。
再查明，第三人浙江某管理有限公司出具《情况说明》，载明被申请人工作人员于2022年2月25日口头告知拟作出涉案项目责令采购人废标、责令前期改正的处理决定，并告知其享有的陈述、申辩权，该公司表示认可并放弃相关权利。第三人某保障中心出具《情况说明》，载明被申请人工作人员于2022年3月1日告知拟作出涉案项目责令采购人废标、责令限期改正的处理决定。
证明以上事实的证据有：浙江某管理有限公司关于德清校园饮用水提升工程设备采购项目的公开招标公告、浙江某管理有限公司关于德清校园饮用水提升工程设备采购项目的更正公告四份、德清校园饮用水提升工程设备采购项目公开招标采购文件（德财采确临〔2021〕3575号）、政府采购项目评审报告、浙江某管理有限公司关于德清校园饮用水提升工程设备采购项目的中标（成交）结果公告、质疑函三份、质疑答复函三份、投诉书三份、投诉处理决定书三份（德财采监〔2022〕13号、德财采监〔2022〕19号、德财采监〔2022〕22号）、中标通知书（项目编号：DQZCFW-2021-G152)、暂停政府采购活动通知书、函、告知函、情况说明两份等。
本机关认为：因申请人变更了本案的行政复议请求及相关事实理由，故根据变更后的内容，本案的争议焦点为被申请人作出责令采购人废标，责令采购人、代理机构限期改正的决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律依据是否正确。
《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。该法第三十六条第一款第（二）项规定，在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的。本案中，被申请人作为本行政区域的政府采购监督管理部门，有权并有责任对政府采购活动进行监督管理，如发现招标采购中存在影响采购公正的违法、违规行为的，作出责令废标及限期改正的决定，主体适格。且涉案行政行为系被申请人依职权主动开展的行政监管行为，与《政府采购质疑和投诉办法》中规定的县级以上财政部门作出的投诉处理决定非属同一性质，虽与投诉处理决定一并作出，但监管内容并不以质疑供应商提起投诉的内容为限，故被申请人不存在申请人在行政复议申请书中所述的超越法定职权的情形。
由于《中华人民共和国政府采购法》及相关法律法规未对政府采购监管行为的程序作出规定，故《浙江省行政程序办法》作为地方政府规章，对被申请人作出涉案行政行为的程序问题予以适用。《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款规定，行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。即，程序正当是行政法的基本原则，也是行政行为合法的要求之一，行政机关作出行政行为时应遵循法定程序。行政机关保障当事人的知情权、陈述权以及申辩权，旨在更加完整地了解情况，对事实认定、证据采纳、法律依据及裁量基准的适用等作出更加全面、准确的判定。本案中，被申请人作出涉案行政行为的内容为“责令采购人废标，责令采购人、代理机构限期改正”，故该行政行为的相对人（当事人）为采购人及采购代理机构，即本行政复议案件中的两位第三人，且所决定的内容明显不利于两位第三人。根据两位第三人出具的《情况说明》，被申请人在作出涉案行政行为前，仅以口头形式告知了两位第三人拟责令废标及限期改正的内容，告知形式不符合书面要求；未告知两位第三人拟作出涉案行政行为的事实、理由及依据，告知内容存在欠缺；且未告知第三人某保障中心应享有的陈述、申辩权利，其合法权益未得到保障。由于现无证据证明被申请人在作出涉案行政行为前开展了相关调查，因而被申请人未听取第三人的陈述、申辩意见，可能对认定涉案项目应予废标的事实、理由产生一定影响。故被申请人作出涉案行政行为不符合《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款的规定，属认定事实不清、程序违法。
《浙江省行政程序办法》第五十二条第四款规定，行政许可等法律、法规明确规定作出行政执法决定前应当告知利害关系人并听取其意见的，从其规定。本案中，由于申请人在被申请人作出涉案行政行为前已被确定为本采购项目的中标人，获得与采购人签订采购合同的资格，存在既得利益。而被申请人作出的责令废标及限期改正的决定导致其丧失相关利益，故而有理由认为申请人与涉案行政行为存在行政法上的利害关系，其可作为利害关系人申请行政复议。但根据上述规定，《中华人民共和国政府采购法》及相关法律法规未对财政部门作出行政监管行为前是否需要告知利害关系人予以规定，故被申请人并无告知申请人拟作出涉案行政行为的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权的法定义务。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定，决定如下：
一、撤销被申请人在德财采监〔2022〕19号及德财采监〔2022〕22号《投诉处理决定书》中作出的的责令采购人废标、责令采购人、代理机构限期改正的行政行为。
二、责令被申请人依法重新作出处理。
申请人、第三人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
湖州市财政局
2022年8月2日