湖州市人民政府
行政复议决定书
湖政复决字〔2019〕31号
申请人文某。
被申请人长兴县人民政府。
本机关于2019年4月5日收到申请人文某提出的行政复议申请，不服被申请人长兴县人民政府不同意其建房选址的决定，要求被申请人履行职责同意其所选地块审批建房。本机关于2019年4月12日依法受理。被申请人在收到行政复议申请书副本后10日内提交了行政复议答复书。因案情复杂，复议机关依法延长了审理期限，并书面告知了申请人和被申请人。经对申请人的主张、被申请人答复意见及在案证据等审查，本案现已审理终结。
申请人称：其早在2016年11月17日就开始申请涉案地块建房，当时已包含坑塘水面。由于当时想占用该坑塘水面北面一部分耕地建房，故例会未通过，现要求不占用耕地，全部选在坑塘水面中建房，但被申请人未同意。《中华人民共和国土地管理法》并未禁止占用坑塘水面建房，坑塘水面虽属农业用地，但该法第四十四条规定农用地可以转为建设用地，第六十二条第三款同时规定涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四条规定，制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则。该法第十八条规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。该法第二十九条第三款规定，乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。该法第四十一条第三款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。综上，申请人所选地块与规划图上的保留村庄形成合理的布局，并不占用耕地，方便生产和生活，因为申请人大部分承包田都位于国道以北，加上申请人年事已高，所选地块建房离女儿家近，方便照顾，符合城乡规划法的立法宗旨，被申请人应当尊重申请人的意愿。被申请人不同意申请人选址审批建房不符合《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的有关规定，现申请行政复议，请复议机关依法作出复议决定。
为证明其主张，申请人提交了以下证据材料：户口簿复印件、告知书、长兴县土地利用总体规划（2006-2020年）局部图（2014年调整完善版）、某村泥司墩自然村规划图说明、湖州市人民政府行政复议决定书（湖政复决字〔2017〕59号）、信访事项复查申请不予受理决定书（长信复不字〔2017〕47号）。
被申请人称：一、关于申请人不服不同意建房选址告知书的问题。申请人向长兴县林城镇人民政府（以下简称林城镇政府）申请建房，林城镇政府组织城建、国土等相关人员现场踏勘，查明申请人选址在水面，不属于建设用地。2019年4月2日，林城镇政府作出《告知书》，告知“天平村文某申请在泥司墩自然村池塘中建房，经城建、国土等相关人员现场踏勘，告知文某其新建的地块不符合规划，不能新建房屋”。2019年4月11日，林城镇政府作出《关于撤回<告知书>的决定》。因此，申请人提出行政复议申请的行政行为（不服不同意建房选址告知书）已由林城镇政府撤销。
二、关于要求被申请人履行职责，同意其所选地块审批建房的问题。首先，申请人直接向林城镇政府提出建房申请，未按照《长兴县农村住房建设管理办法（试行）》的规定，不符合农村居民申请建房的程序。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》规定，农民建房供地的审批权限由县（市、区）政府委托方式下放给乡（镇）政府、街道办事处。《长兴县农村住房建设管理办法（试行）》第十五条规定，农村居民申请农房建设用地时，应向户口所在地村（居）委会提交建房申请表（含邻里意见）。村（居）委员会在5个工作日内通过村（居）委会议或村民代表大会集体研究作出决定，并向申请人予以书面答复，同时，在本行政村范围内张榜公布（公示时间10个工作日），公示期满无异议的，在2个工作日内报乡镇（街道、园区）审批。该办法第十六条第一款规定，乡镇（街道、园区）依据土地利用总体规划、城乡建设规划以及其他相关规划，5个工作日内对申请建房户的建房选址进行现场踏勘，对符合建房条件的，乡镇（街道、园区）依据例会审查内容予以审批，并对建房户的家庭成员、建房位置及面积等信息在申请建房户所在村进行公示（公示时间为10个工作日）。因此，申请人向林城镇政府提出建房申请，未按照《长兴县农村住房建设管理办法（试行）》的规定，不符合农村居民申请建房的程序。其次，申请人向林城镇政府提出申请建房，林城镇政府组织城建、国土等相关人员现场踏勘，查明申请人选址在水面，不属于建设用地，不符合规划。综上，申请人提出“要求被申请人履行职责，同意其所选地块审批建房”的行政复议申请没有法律依据，应予驳回。
为证明其主张，被申请人提交了以下证据材料：农民建房申请书、告知书、长兴县土地利用总体规划（2006-2020年）局部图（2014年调整完善版）、某村泥司墩自然村规划图说明、关于撤回《告知书》的决定、照片四份。
经审理查明：申请人文某系长兴县林城镇某村人，其向林城镇政府提交《农民建房申请书》，要求迁建125平方米房屋，房屋四至为东至村道退至水塘边、南至新318国道、西至水塘、北至村道退至水塘边。林城镇某村村委会及村主任在该《农民建房申请书》盖章、签字。2019年4月2日，林城镇政府作出《告知书》，认为经城建、国土等相关人员现场踏勘，申请人拟建房的地块位于池塘不符合规划，不能新建房屋。申请人对上述《告知书》不服，遂以长兴县人民政府为被申请人向本机关申请行政复议。
另查明，2019年4月11日，林城镇政府作出《关于撤回<告知书>的决定》，并于作出决定当日向申请人送达，申请人拒绝签收。
证明以上事实的证据有：申请人户口簿复印件、农民建房申请书、长兴县土地利用总体规划（2006-2020年）局部图（2014年调整完善版）、某村泥司墩自然村规划图说明、告知书、关于撤回《告知书》的决定、照片四份。
本机关认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》规定，农民建房供地的审批权限由县（市、区）政府以委托方式下放给乡（镇）政府、街道办事处。即通过委托下放的方式，由乡（镇）政府、街道办事处实施农村建房审批的行政行为，农村建房审批的责任主体仍为县级人民政府。依据上述规定，本案中林城镇政府作出并撤回涉案不予批准建房的《告知书》系被申请人委托实施，故该作出并撤回《告知书》的行政行为所产生的法律责任均由被申请人承担。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条规定，行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。本案中，林城镇政府在申请人提交行政复议申请后撤回了涉案《告知书》，属于在行政复议期间改变原行政行为的情形，故本级关依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条的规定，对已撤回的《告知书》继续进行审查。
本案系申请人不服不予批准建房的《告知书》而申请行政复议的案件，故本案的争议焦点为林城镇政府作出涉案不予批准建房的《告知书》这一行政行为事实是否清楚，程序是否合法，适用法律依据是否正确。《长兴县农村住房建设管理办法（试行）》第十五条规定，农村居民申请农房建设用地时，应向户口所在地村（居）委会提交建房申请表（含邻里意见），村（居）委会在5个工作日内通过村（居）委会议或村民代表大会集体研究作出决定，并向申请人予以书面答复。同时，在本行政村范围内张榜公布，（公示时间10个工作日），公示期满无异议的，在2个工作日内报乡镇（街道、园区）审批。该办法第十六条第一款规定，乡镇（街道、园区）依据土地利用总体规划、城乡建设规划以及其他相关规划，5个工作日内对申请建房户的建房选址进行现场踏勘，对符合建房条件的，乡镇（街道、园区）依据例会审查内容予以审批，并对建房户的家庭成员、建房位置及面积等信息在申请建房户所在村进行公示（公示时间为10个工作日）。对不符合建房条件的，2个工作日内书面告知建房户。本案中，申请人的《农民建房申请书》中已有某村村委会的盖章和村主任的签字，可视为村委会对申请人提出的建房申请审核同意，但申请书未有四邻和承包组长、承包组户主的签字，且未有证据表明某村村委会作出此项决定经村委会议或村民代表大会集体研究通过，也未将有关情况在本村范围内张榜公布。林城镇政府在某村村委会报批涉案建房申请后，应对申请人的建房选址进行现场踏勘，但未有足够证据表明林城镇政府在作出涉案不予批准建房的《告知书》之前履行了现场踏勘职责。因此，林城镇政府作出不予批准建房的《告知书》不符合《长兴县农村住房建设管理办法（试行）》第十五、十六条的规定，该《告知书》事实不清，证据不足且程序违法。由于涉案《告知书》已被撤回，已无再次撤销之必要，故本机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定如下：
确认林城镇政府于2019年4月2日作出《告知书》的行政行为违法，并对申请人的建房申请重新作出处理。
申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向湖州市中级人民法院提起行政诉讼。
湖州市人民政府
2019年7月9日