湖州市人民政府

行政复议决定书 

                               湖政复决字〔2018〕27号

申请人戴某等49人。

复议代表人戴某等5人。

被申请人德清县人民政府。

本机关于2018年5月24日收到申请人戴某等49人提出的行政复议申请，请求确认被申请人德清县人民政府拆除申请人位于德清县武康街道私营城房屋的具体行政行为违法，并撤销该具体行政行为。因申请人的行政复议申请缺少相关证据材料，复议机构于5月30日向申请人发出通知书，要求申请人对行政复议申请材料进行补正。申请人于6月14日进行了补正，本机关于6月20日依法受理。被申请人在法定期限内提交了行政复议答复书。因案情复杂，复议机关依法延长了审理期限，并书面告知了申请人和被申请人。经对申请人的主张、被申请人答复意见及在案证据等进行审查，本案现已审理终结。

申请人称：一、申请人的厂房或者作为生活住宅、职工集体宿舍的房屋为合法建筑，而非违法建筑。申请人用以作为厂房或者住宅、职干宿舍的房屋建造是依据被申请人出台的《关于“莫干山某工业城”建设开发的若干优惠政策》（德政[1993]9号）、《关于进一步加快发展全县个体私营经济的实施意见》（德政[1994]10号）和《莫干山报》“莫干山某工业城投资指南”报道等一系列优惠政策而兴建的，其中德政[1993]9号文件第七条规定允许建住房，企业主在私营工业城征地1亩，允许在自己厂区内建造占地不超过100平方米的配套生活住宅和做工售货员的集体宿舍，征地1亩以上者，经私营工业城办公室批准，可适当放宽等等。为了响应被申请人的政策，49名申请人通过不同形式取得了相应的土地使用权，根据《国有土地使用权出让合同》附件土地使用条件第二条规定，用地者用地红线图内兴建建筑物应符合下列要求：（1）主体建筑物的性质规定为工业用地兼商贸；（3）建筑容积率（建筑面积密度）≥1:1.1；（4）建筑物覆盖率无要求等。尔后申请人均按照该《国有土地使用权出让合同》的规定和被申请人允许的上述方式兴建房屋，按照这些规定，当时被申请人希望申请人多建房屋，只要经济条件允许，盖得越高越好，并且当时通行的做法是先盖房（包括加盖房屋）再补手续，即盖成房屋后，申请人与私营城办公室沟通，政府相关部门制图，继而出具规划证，再办理房产证。有许多与49名申请人一样情形的，却办理了房产证，比如德清县武康镇某路***号房屋，该房屋所有权人取得了房屋所有权证，现该房屋未被拆除。据悉，当时政府也出台了专门针对莫干山某工业城兴建作为生活住宅的房屋或者作为职工集体宿舍的房屋（包括加盖房屋）补办房产证的相关文件，由于该文件颁发较短时间，导致只有少部分人办理了产权登记手续，大部分人未看到该文件，在不知情的前提下未办理产权登记手续。因此，被申请人对申请人所有的房屋合法性事实没有查清，在缺乏相应证据的情况下认定申请人的房屋为违法建筑实属不妥，被申请人应为自己的违法行为承担法律责任。

二、被申请人作出的具体行政行为违法。2017年10月左右，被申请人开展整治拆违大会，启动对私营城的整治工作。根据《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十九条规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。但是被申请人作出具体行政行为之前，没有告知申请人行政处罚决定的事实、理由与依据，没有对哪些房屋是违法建筑进行认定，也没有进行调查搜集证据，没有听取申请人意见，没有举行听证，没有制作、送达行政处罚决定书，没有告知申请人行政复议和行政诉讼等救济途径，更没有对房屋进行赔偿的情况下，径行对申请人在1992年之后建造的未办理产权证的房屋进行拆除或正在拆除中，严重损害了申请人的合法权益。

三、被申请人作出具体行政行为的法律依据错误。《城乡规划法》于2008年1月1日实施，《浙江省违法建筑处置规定》于2013年10月1日实施，《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》于2013年5月28日实施，而申请人的房屋是1992年至2008年之间建造，根据法不溯及既往原则，这些法律法规不适用于申请人的房屋。申请人的房屋满足了当时的土地利用总体规划，是根据国有土地转让合同取得国有土地使用权证而建的，所以不能认定为违法建筑。所以适用上述法律法规作为处罚依据是不合适、不合理、不合规、不合法的。相反，申请人的诉求合理合法，有政策依据可循。综上所述，被申请人无视程序公正，不尽监管职责，未能依法行政，有法不依、执法不严、违法不纠，在程序和实体上都存在严重的违法情形。因此，申请人依法申请行政复议，请求复议机关依法确认被申请人拆除申请人位于德清县武康私营城房屋的具体行政行为违法，并撤销该具体行政行为。

为证明其主张，申请人提交了以下证据材料：身份证复印件49份，关于“莫干山某工业城”建设开发的若干优惠政策（德政[1993]9号），关于进一步加快发展全县个体私营经济的实施意见（德政[1994]10号），莫干山报复印件，国有土地使用权出让合同（德地合字（1994）第195号），照片七份，德清县公安局拘留通知书（德公（治）拘通字[2018]10027号）。

被申请人答复称：申请人已被拆房屋系德清县人民政府武康街道办事处实施拆除，被申请人并未实施拆除涉案房屋的行为。由于武康街道私营城区域存在较多未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，区域内安全隐患较大，为保证人民群众的生命财产安全，德清县委及被申请人要求对违章建筑进行整治，这是从整体上对存在的问题进行整治的要求，并不等同于对具体的房屋实施拆除的行为。综上，请求复议机关驳回申请人的行政复议申请。

为证明其观点，被申请人提供了以下证据材料：关于确认德清县武康街道私营城201处辅房及车库是否合法的函（德综执（机）函字[2017]第20号），关于对“关于确认德清县武康街道私营城201处辅房及车库是否合法的函”的复函（德城规函〔2017〕025号），武康街道办事处出具的情况说明，武康街道办事处与浙江某建设工程公司、某建设公司签订的施工合同。

经审理查明：上世纪九十年代，为加快个体私营经济发展，德清县人民政府印发《关于“莫干山某工业城”建设开发的若干优惠政策》（德政[1993]9号）、《关于进一步加快发展全县个体私营经济的实施意见》（德政[1994]10号），《莫干山报》刊登《莫干山某工业城投资指南》。申请人戴某等49人为莫干山某工业城（又名武康私营城）营业主，涉案被拆房屋系申请人于上世纪九十年代建造。

2017年12月27日，德清县综合执法局向德清县规划局作出《关于确认德清县武康街道私营城201处辅房及车库是否合法的函》（德综执（机）函字[2017]第20号），本案49位申请人相关房屋在上述函询范围之内。同年12月29日，德清县规划局出具《关于对‘关于确认德清县武康街道私营城201处辅房及车库是否合法的函’的复函》（德城规函〔2017〕025号），明确该201处辅房及车库的建设行为未经许可，属于无法采取改正措施消除影响的情形。2018年1月3日，武康私营城整治拆违工作动员大会召开。同年1月4日，《德清新闻》报刊刊登《项乐民在武康私营城整治拆违工作动员大会上强调 一鼓作气 强势推进 确保整治拆违真正取得实效》报道。尔后，德清县人民政府武康街道办事处委托某建设公司、浙江某建设工程公司将涉案房屋强制拆除。申请人不服该强制拆除行为，以德清县人民政府为被申请人，向本机关申请行政复议。

证明以上事实的证据有：申请人身份证复印件49份，关于“莫干山某工业城”建设开发的若干优惠政策（德政〔1993〕9号），关于进一步加快发展全县个体私营经济的实施意见（德政〔1994〕10号），莫干山报复印件，关于确认德清县武康街道私营城201处辅房及车库是否合法的函（德综执（机）函字〔2017〕第20号），关于对“关于确认德清县武康街道私营城201处辅房及车库是否合法的函”的复函（德城规函〔2017〕025号），照片七份，武康街道办事处出具的情况说明、武康街道办事处与浙江某建设工程公司、某建设公司签订的施工合同。

本机关认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关为被申请人。本案中，申请人以德清县人民政府为被申请人申请行政复议。本机关认为，德清县人民政府作为县一级政府，承担“三改一拆”工作中的总体统筹与协调的工作职责，其召开整治拆违工作动员大会，体现了该级政府对“三改一拆”工作的总体部署和安排，但无法就此认定德清县人民政府组织实施了对涉案房屋的拆除行为。现德清县人民政府武康街道办事处已明确承认由其委托其他单位实施了强制拆除行为，且在无其他证据证明德清县人民政府参与实施强制拆除行为的情况下，德清县人民政府不是本行政复议符合规定的被申请人。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项和第四十八条第一款第（二）项的规定，决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向湖州市中级人民法院提起行政诉讼。

                           湖州市人民政府

                          2018年9月18日