湖州市人民政府
行政复议决定书
湖政复决字〔2018〕53号
申请人安吉县某镇A村民小组。
被申请人安吉县人民政府。
第三人安吉县某镇B村民小组。
本机关于2018年10月30日收到申请人安吉县某镇A村民小组提出的行政复议申请，要求撤销被申请人安吉县人民政府作出的安土行决字（2018）第5号行政处理决定，并要求重新作出行政处理决定。本机关于2018年11月2日依法受理。因安吉县某镇B村民小组与涉案具体行政行为存在利害关系，本机关通知其作为第三人参加行政复议案件的审理。被申请人在法定期限内提交了行政复议答复书。因案情复杂，复议机关依法延长了审理期限，并书面告知了申请人、被申请人和第三人。经对申请人的主张、被申请人的答复意见、第三人的陈述及在案证据等进行审查，本案现已审理终结。
申请人称：第一，申请人小组尚某甲户与第三人小组杨某甲户对调土地承包经营权合法有效。在上世纪八十年代落实农村家庭承包责任制时，第三人将面积为3.14亩土地发包给该小组村民杨某甲户，后因杨某甲建房需要，将该3亩多地同申请人小组尚某甲户的土地对调承包经营权，并各自使用至今，时间已超过30年。2015年因高铁建设需要，某村部分土地被征收，涉案539.53平方米土地包含在调换的3.14亩土地中，该539.53平方米土地的承包经营权应属于申请人。理由如下：1.根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。第三十七条规定，采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。 第四十条规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。本案双方之间签署了书面协议确认杨某甲因建房需要而调换土地承包经营权，并且涉案539.53平方米的土地发包方统一为C村经济联合社，对于申请人小组尚某乙户与第三人小组杨某甲户互换土地事项都是知悉并且同意的。2、申请人小组尚某乙在1982年12月对农村土地承包经营权证内容进行变更，将互换给第三人小组杨某甲户用来建房的土地情况删除，将从第三人小组杨某甲户换来的土地增加在证书上，并且其兄尚某丙的农村土地承包经营权证也进行了变更，两兄弟加在一起就是争议的3.14亩土地。综上，被申请人在决定书认为调换土地承包经营权无效的决定错误，其没有对事实进行认真调查，也于法无据。
第二，土地征收补偿款3万余元应归属申请人。理由如下：1、《中华人民共和国物权法》已明确界定土地承包经营权是被征收农民的一项重要用益物权，基于用益物权独立于所有权的民法理论，且土地承包经营权作为农户享有的一项重要财产权，发挥着就业和社会保障等功能。因此，在集体土地征收中，土地承包经营权人应获得独立于土地所有权的补偿。2、农村土地承包经营权依法转让后，原承包人即退出承包关系，受让方与发包方形成新的承包关系，土地承包经营权的权利主体发生变更，受让方成为新的土地承包经营权人，土地被征收后，受让方享有相应的征地补偿费。且根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修订）第十六条第二项规定，承包方享有下列权利：（二）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。本案中第三人小组杨某甲户将土地承包经营权与申请人小组尚某甲户互换，意味着其已经退出了承包关系，受让人应成为新的土地承包经营权人，依法享有相应的征地补偿费。3、自法律角度言之，征收不消灭权利的客体，而是消灭基于这些客体之上的既有权利，各权利主体系因权利消灭或终止而获得补偿，征收行为的完成必须以消灭或终止用益物权为前提，土地承包权消灭或终止，权利主体自应获得独立于集体土地所有权的补偿。土地承包经营权人应该成为征收关系的相对人，享有当事方的法律地位，有权获得独立于土地所有权人的专属补偿。不仅如此，《中华人民共和国物权法》第一百二十一、一百三十二条也确立了土地承包经营权等用益物权在征收过程中获得独立补偿的效力，由此本案中作为土地承包经营权人的申请人获得征收补偿费符合我国现行法律规定。
第三，被申请人作出的行政处理决定程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，具体行政行为被作出撤销决定并被要求重新作出处理决定的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为。法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。本案中行政复议机关自2017年10月16日作出行政复议决定撤销了被申请人作出的安土行决（2017）第2号土地权属争议案件行政处理决定，并要求被申请人自收到行政复议决定书之日起依法重新作出确权决定。然而被申请人直至2018年9月20日才重新作出涉案行政处理决定，明显违反了法律规定的期限，程序违法。综上，被申请人在安土行决字（2018）第5号行政处理决定书中认定事实错误，适用法律错误，且程序违法。申请人请求撤销该决定，重新作出行政处理决定以维护申请人的合法权益。
为证明其主张，申请人提交了以下证据材料：农村土地承包经营权证、某村委会出具的杨某甲户分户的证明、浙江省村镇规划建设许可证（编号98200）、农村私人建房用地呈报表、杨文清户口本复印件、分户协议、行政处理决定书（安土行决字（2018）第5号）。
被申请人答复称：第一，被申请人作出安土行决字（2018）第5号《土地权属争议案件行政处理决定书》认定事实清楚，证据充分。涉案发生权属争议的土地坐落于安吉县某镇某村B村地域，由于2017年国家已征收过部分土地，故现分为1至2号两个地块。其中1号地块（已被征收地块）原四至为东至四埂，南至道路水沟，西至大道，北至杨某甲兑换给尚某甲户的承包地埂，争议面积为539.53平方米；2号地块四至为东至田埂，南至田埂，西至道路路坎，北至田埂，测定争议面积为1579.88平方米。两块地块合计面积为2119.41平方米，折合3.179亩。该3.179亩土地为1982年第一轮承包时，由第三人发包给本组村民杨某甲父亲杨某乙户3.9亩承包土地的用地范围。后杨某乙在未经本组同意的情况下，私下同申请人小组村民尚某甲父亲尚某丁户对换承包经营地，名义上对换土地约为3.06亩，因实际均按700平方米每亩划地，实际对换承包地面积为2142平方米，折合为3.213亩。后至1998年第二轮土地延包，杨某甲户仍同尚某甲户保持原对换关系不变。后申请人将尚某甲对换的上述承包地以面积3.26亩登记在尚某甲的承包土地名册中。上述土地对换经营后，杨某甲在上述对换承包地毗邻处申请建房。建房后为扩大庭院面积，未经审批擅自将与尚某甲对换经营的承包地北边的农田填平，建筑围墙内庭院用地。经测算，建造庭院占用农田约531.61平方米，原约2142平方米农田面积减少至1610.39平方米。另查明，2017年，因国家高铁建设需要，杨某甲对换给尚某甲的承包用地约539.53平方米被征收，申请人以该承包土地已登记在其小组名下为由领结土地征收款，后双方发生土地权属争议。申请人与第三人各自均主张上述已征539.53平方米和仍由申请人小组尚某甲户经营的1579.88平方米两块土地所有权为其所有。上述事实由调查笔录、调解笔录、某村委证明、杨某甲土地承包经营权证、尚某甲土地承包登记表及土地承包经营权证、相关测绘图、民事裁定书、庭审笔录等证据予以证实。本案事实清楚，证据充分。
第二，被申请人作出安土行决字（2018）第5号《土地权属争议案件行政处理决定书》适用法律依据正确，程序合法。本案争议双方当事人主张土地所有权的具体地块均为杨某甲户调换给尚某甲户经营的土地，即上述已征收的539.53平方米土地和毗连测定的1579.88平方米土地。因此，本案程序上、实体上应对应上述双方发生争议的土地作出行政处理。经审理，被申请人认为第三人小组成员与申请人小组成员调换土地承包经营权，未经本经济组织同意无效；即使经过双方集体同意也并不能对承包土地原来的所有权产生影响。因此，涉案争议土地包括已征土地的原所有权为第三人所有无可争议。同理，尚某甲调换给杨某甲的承包土地所有权也无可争议归第三人所有。本案因召集双方调解不成，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修订）第四条第二款、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，对涉案双方争议的土地所有权作出确定为第三人所有的决定正确合法。
第三，申请人在行政复议申请书中所述理由均不能成立。1、申请人申请行政复议主张杨某甲户与尚某甲户对换的土地承包经营土地有效，从而认为涉案双方争议土地所有权应确认为申请人所有的观点错误。涉案对换承包经营权之土地所有权为各自双方村民小组集体所有的事实明确，虽然落实家庭承包责任制时由村级集体组织出面发包，但未改变土地所有权为村民小组集体所有的事实，且双方所隶属的某村委会对上述事实也出具证明予以认定。因此，根据《中华人民共和国农村土地承包法》中农村土地家庭承包经营权确定后土地所有权性质并不改变的规定，无论涉案家庭承包经营之土地对换经营有效与否均不影响土地所有权。故申请人主张权属的理由不当。2、申请人提出涉案部分土地权属争议的被征收土地3万余元补偿分配的问题，与本案土地权属认定无关联性，属于另一处理范畴。综上所述，被申请人作出安土行决字（2018）第5号《土地权属争议案件行政处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，请求复议机关依法予以维持。
为证明其观点，被申请人提供了以下证据材料：确权申请书，调查笔录，安吉县人民法院庭审笔录，农村土地承包经营权证三份土地承包情况登记表两份（尚某丁、尚某甲），某村A村队分户图，商合杭高铁向队征用与便道借用面积平方明细，安吉县人民法院民事裁定书，某村委会出具的土地征收补偿款被领取的证明，某村委会出具的土地归生产队所有的证明，某村委会出具的争议双方法定代表人身份的证明，安吉县某镇某村B村、A村争议面积图，调解笔录、行政处理决定书两份，国土资源管理公文送达回证四份。
第三人陈述称：在1982年前后，国家实行农田家庭承包责任制时，第三人集体有一片坐落于某村地名B村地域约20亩的良田，其中农田3.9亩，发包给本组村民杨某乙户经营（即村民杨某甲父亲）。第一轮关系承包确定后，1986年杨某甲父亲未经第三人集体组织同意，私自与申请人小组村民尚某甲父亲尚某丁户对调承包地经营（对调面积为3.06亩）。第二轮承包确定后，1998年杨某甲与尚某甲仍保持对换经营关系。2015年因高铁项目工程建设，第三人发包给本组村民杨某甲承包的3.98亩农田其中的539.53平方米被高铁项目征用，土地征用补偿款3万余元被申请人领结。第三人得知后曾多次找村领导解决，要求申请人退还土地征收款，但遭到申请人拒绝。在村级组织调解无果的情况下，村委建议第三人向安吉县人民法院提起诉讼。法院在庭审调查中发现，同一块田有两个集体农户经营土地证，故驳回第三人的起诉，判决应属被申请人处理。
在1998年第二轮土地承包小调整中，杨某甲所承包的B村地域承包地3.9亩中约3.06亩的土地，在没有任何变更土地手续的情况下，被申请人直接登记到申请人小组尚某丁户、尚某甲户名下，其中尚某丁户占1亩，尚某甲户占2亩，同时存在申请人农户承包土地十多年空白不登记的情况。2017年3月，第三人寻求某镇政府解决涉案争议，相关申请及材料送至县国土局，要求涉案争议土地归第三人所有。杨某甲因建房而与尚某甲父亲调换土地的情况，是无中生有。杨某甲父亲在上世纪八十年代建房时，原有老宅基地三间调换给申请人小组村民邹某户，在B村、A村地域分老公房时，申请人已拨土地给杨某甲户。另外，杨某甲父亲在建房时，尚未实行农田承包制责任到户。杨某甲于1998年4间楼房拆两间造两间时，所用土地不是申请人的农田，杨某甲在申请人地域调换农田的北边毗连处造房，建房后为扩大庭院面积，于2008年未经审批擅自将部分农田填平。经安吉县国土局测验计算，杨某甲建造庭院占用农田531.61平方米，原约2142平方米的农田面积减少至1610.39平方米。
杨某甲占用的农田属于申请人，应归申请人管理。双方调换的是土地承包经营权，但土地权属仍归原各自集体所有。2017年，上级政府将农村及经营承包土地进行确权，纠正了原先登记组别的错误，确认了各组的土地归属。综上，第三人认为被申请人作出涉案行政处理决定是客观公正的，请求复议机关维持被申请人作出的行政行为。
为证明其观点，第三人提供了以下证据材料：情况说明、土地承包情况登记表（尚某甲）、农村土地承包经营权证（编号：0221386）、承包土地地块登记（杨某甲户）、B村关于原公房处理意见、字据、申请请求书、C村B村地理图。
经审理查明：涉案权属争议土地位于安吉县某镇某村，争议面积为2119.41平方米，折合亩数为3.179亩。争议土地中，部分面积因高铁工程建设需要被征收，征收地块原四至为东至四埂，南至道路水沟，西至大道，北至杨某甲对换给尚某甲的承包地埂，面积为539.53平方米。未征收地块四至为东至田埂，南至田埂，西至道路路坎，北至田埂，测定面积为1579.88平方米。
上世纪八十年代，农村土地实行家庭承包责任制。上述3.179亩争议土地实为当时第三人所有，包含在原C村经济合作社（后C村并入某村）作为发包方，发包给本组杨某甲户的3.9亩承包经营土地的范围之内。后因杨某甲户建房需要，在未经第三人同意的情况下，私下与申请人小组尚某甲户对换承包土地3.06亩，因均按700平方米每亩划地，实际对换承包土地面积为2142平方米，折合亩数为3.213亩（因存在计算误差，对换承包经营权的土地即为上述测定面积为2119.41平方米、折合亩数为3.179亩的土地）。土地实行第二轮承包后，两户仍对调换后的土地进行使用、经营。2004年7月22日，被申请人向尚某甲户颁发《农村土地承包经营权证》调换后的承包土地以3.26亩的面积登记在尚某甲户的承包地块明细中。
涉案土地被征收后，因申请人领取了相关土地征收补偿款，第三人与其发生争议。2016年，第三人以要求申请人返还土地征收补偿款及利息为诉请，向安吉县人民法院提起民事诉讼。2017年1月11日，安吉县人民法院作出（2016）浙0523民初**号民事裁定，以土地权属纠纷应由人民政府处理为由，驳回了第三人的起诉。2017年2月21日，第三人向被申请人提出确权申请，要求确认坐落在安吉县某镇某村B村小组农田面积为3.9亩的土地所有权归其所有。2017年6月12日，被申请人作出安土行决（2017）第2号行政处理决定，确认539.53平方米的争议地块所有权归第三人所有。申请人不服，向本机关申请行政复议。本机关认为被申请人作出的安土行决（2017）第2号行政处理决定遗漏确权事项，且事实不清、证据不足，于2017年10月16日作出湖政复决字〔2017〕43号行政复议决定，撤销上述行政处理决定，并责令被申请人自收到行政复议决定书之日起重新作出处理决定。后被申请人对涉案争议重新调查，并组织双方进行调解，因调解不成，于2018年9月20日作出安土行决字（2018）第5号行政处理决定，确认539.53平方米的争议地块及1579.88平方米的争议地块所有权均归第三人所有，并将行政处理决定书送达给争议双方。现申请人对被申请人重新作出的安土行决字（2018）第5号行政处理决定不服，向本机关申请行政复议。
证明以上事实的证据有：浙江省村镇规划建设许可证（编号98200），农村私人建房用地呈报表，承包土地地块登记（杨某甲户），农村土地承包经营权证（编号0221386），土地承包情况登记表两份（尚某丁、尚某甲），农村土地承包经营权证两份（农地承包权（1998）第06130114号、农地承包权（1998）第06130116号），安吉县人民法院庭审笔录，安吉县人民法院民事裁定书（（2016）浙0523民初7337号），确权申请书，调查笔录，某村A村队分户图，商合杭高铁向队征用与便道借用面积平方明细，某村委会出具的土地征收补偿款被领取的证明，某村委会出具的土地归生产队所有的证明，安吉县某镇某村B村、A村争议面积图，情况说明，字据，申请请求书，B村地理图，行政处理决定书（安土行决（2017）第2号、安土行决字（2018）第5号），调解笔录，国土资源管理公文送达回证四份。
本机关认为：本案申请人与第三人对所有权产生争议的土地，实际上为申请人小组尚某甲户与第三人小组杨某甲户对换土地承包经营权的土地，即面积为2119.41平方米、折合亩数为3.179亩的土地。虽第三人在确权申请书中要求对3.9亩土地的所有权进行确权，但申请人与第三人对上述对换土地承包经营权以外的土地的所有权均无争议，故被申请人仅对双方有争议的土地即调换土地承包经营权的土地的所有权进行确认并无不当。
本案的争议焦点在于不同集体经济组织的土地承包经营权的互换行为是否对土地所有权的归属产生影响。第一，关于不同集体经济组织的土地承包经营权是否可以互换的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修订）第三十三条规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》第十七条规定，同一集体经济组织的承包方之间自愿将土地承包经营权进行互换，双方对互换土地原享有的承包权利和承担的义务也相应互换，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记手续。可见，土地承包经营权互换的前提是两方承包主体均为同一集体经济组织成员。本案中，互换土地承包经营权的两方承包主体非同一集体经济组织成员，故其互换土地承包经营权的行为不符合法律规定。第二，土地承包经营权的互换行为是否对土地所有权的归属产生影响的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修订）第十三条第一款规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。本案中，涉案争议土地在作为承包土地之前系第三人所有，后经村集体发包、承包主体互换等过程，争议土地的经营管理情况发生变化。因互换土地承包经营权系对双方土地承包权利、义务进行对调，仅为承包关系中的承包主体发生变更，该承包关系中的发包主体以及土地所有权主体不变，故本案争议土地的经营管理情况所发生的变化对土地所有权归属不产生影响，即涉案争议土地的所有权仍归第三人所有。因此，被申请人将总计为2119.41平方米的争议土地所有权均确权给第三人并无不当。
另外，关于被申请人作出安土行决字（2018）第5号行政处理决定的程序是否合法的问题。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门负责人批准，可以适当延长。该办法第三十条规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，被申请人收到复议机关作出的湖政复决字〔2017〕43号行政复议决定至作出安土行决字（2018）第5号行政处理决定，其处理涉案争议的时间已超过《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定的6个月期限，且被申请人未提供国土资源行政主管部门报批调查处理意见及延长调查处理期限的证据材料，故其作出安土行决字（2018）第5号行政处理决定的程序存在瑕疵。鉴于该瑕疵对争议双方的实体权利义务不产生影响，故本机关予以指正。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：
维持被申请人于2018年9月20日作出的安土行决字（2018）第5号行政处理决定的行政行为。
申请人、第三人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向湖州市中级人民法院提起行政诉讼。
湖州市人民政府
2019年1月29日