湖州市人民政府
行政复议决定书
湖政复决字〔2017〕43号
申请人安吉某村A组。
被申请人安吉县人民政府。
第三人安吉某村B组。
申请人安吉某村A组不服安吉县人民政府作出安土行决（2017）第2号土地权属争议案件行政处理决定书的具体行政行为，于2017年7月19日向本机关提出行政复议申请，本机关于7月24日依法受理，并通知同本案有利害关系的安吉某村B组参加行政复议案件的审理，第三人在规定时间内向本机关提交了书面答复材料。被申请人在法定期限内向本机关提交了行政复议答复书。因调查了解需要，经行政复议机关负责人同意，本机关决定延期30日作出行政复议决定，并书面通知各方当事人。经对申请人的主张、被申请人答复意见、第三人意见及在案证据等进行审查，本案现已审理终结。
申请人称：本案系安吉某村B组与申请人小组争议土地坐落于某村地名双桥地方，现因高铁建设工程需要被国家征收，经测定面积539.53平方米土地确权纠纷以及该土地征收补偿款34798元的所有问题。
争议土地在1982年前后落实家庭承包责任制时，其中约3.14亩农田发包给B小组杨某一户经营，本案被国家征收的539.53平方米土地属于3.14亩的一部分。后杨某一户因无宅基地建房，与申请人小组村民尚某甲一户达成土地互换协议，并且尚某甲在1998年12月进行了农村土地承包经营权证内容变更，将互换给B小组杨某户用来建房的土地情况删除，将从杨某户互换来的土地增加在证书上，其兄弟尚某乙农村土地承包经营权证也进行了变更，两兄弟加一起就是争议的约3.14亩土地，但是B组杨某户的农村土地承包经营权证没有及时进行变更。
目前申请人小组尚某甲户于B组杨某户互换的土地在上世纪八十年代已经完成交付，杨某在互换来的土地上已经两次翻新建房，尚某甲在争议土地上经营使用已超过30年。根据农业农村部《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条、第十七条、第三十五条第三款允许同一集体经济组织的承包方之间自愿将土地承包经营权进行互换，双方对互换土地原享有的承包权利和承担的义务也相应互换。本案争议土地的发包方统一都是上赵村经济联合社，对于申请人小组尚某甲与B小组杨某互换土地事项都是知悉并且同意的。故本案争议面积539.53平方米土地应当属于申请人小组所有。被申请人在原行政处理决定书中认定事实错误，处理决定错误，申请人请求撤销安土行决（2017）第2号土地权属争议案件行政处理决定书，责令被申请人重新作出行政处理决定。
申请人提供了以下证据材料：委托书、受委托人身份证复印件、安土行决（2017）第2号土地权属争议案件行政处理决定书、杨某户农村土地承包经营权证、尚某甲户农村土地承包经营权证、尚某丙户农村土地承包经营权证、土地互换协议、杨某户农村私人建房用地呈报表（1998年）。
被申请人答复称：一、被申请人作出的安土行决字（2017）第2号《土地权属争议案件行政处理决定书》，认定事实清楚，证据充分。
涉案争议土地坐落于安吉县梅溪镇某村地名双桥地方，现因高铁建设工程需要被国家征收，其原四至为东至田埂，南至道路水沟，西至大道，北至杨某对换给尚某甲的承包地埂，争议面积为征收测定面积539.53m2。上述539.53m2土地在1982年后落实农村家庭承包责任制时，由B小组所有并发包给杨某户，当时发包面积为3.14亩，后杨某在具体经营中未经B小组认可的情况下将3亩多地同A小组尚某甲等户对调承包土地经营至今。2015年因高铁工程建设需要国家征收了某村部分土地，其中B小组农户杨某户承包后对调给A小组尚某甲经营的539.53m2土地被征收，土地征收补偿款计3万余元由A小组结领。B小组认为涉案该被征539.53m2土地集体土地所有权为B小组所有。为此双方发生纠纷，并经多次调解不成。2016年11月B小组提起民事诉讼，请求判令A小组支付土地征收款项，安吉县人民法院经审理认为本案属于土地权属纠纷，应由人民政府行政处理，故作出（2016）浙0523民初7337号民事裁定书驳回B小组起诉。为此，B组提出确权申请。上述事实，有调查笔录、调解笔录、B小组杨某户土地承包经营证、分户补偿款领款单、某村委两份证明、A小组提供的尚某甲等户的土地承包登记表及相关测绘图等予以证实。本案事实清楚，证据充分。
二、被申请人作出的安土行决字（2017）第2号《土地权属争议案件行政处理决定书》，适用法律处理决定正确，程序合法。
涉案土地权属争议处理的焦点是承包户对调承包经营权后是否产生土地所有权变更效力。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济的土地的承包经营权进行互换”。农业农村部《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第三款规定：“互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权”。
上述规定针对本案事实，即使不对B小组农户同A小组农户对调土地承包经营权的效力作出评价，退一步分析，按照规定对换承包土地经营权即使成立也是对换承包经营权，土地所有权并不产生影响。因此，涉案争议的被征土地的原集体土地所有权为B小组所有无可争议。本案因召集双方调解不成，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、农业农村部《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第三款规定，对于涉案土地权属争议的土地认定为B组所有正确，程序合法。
但是本案复议中申请人平桥村民小组改称，其小组与B组当年是对调土地所有权，该说法没有合法的事实依据，并不产生土地所有权转移的效力。至于复议中申请人另称对换土地给B小组村民杨某的土地已部分用于建造房屋的事实无论成立与否，同本案经营权土地权属认定无关联性，属于另一土地法律关系处理的范畴。
综上所述，被申请人安吉县人民政府作出的安土行决定（2017）第2号《土地权属争议案件处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律处理正确，程序合法，请求复议机关依法予以维持。
被申请人提供了以下依据材料：确权申请书、杨某户农村土地承包经营权证、对B组组长杨长顺的调查笔录、庭审笔录、杨某、尚某丙户农村土地承包经营权证、某村委会出具的证明、尚某丙、尚某甲户土地承包情况登记表、平桥队分户图、商合杭高铁向队征用与便道借用面积平方、浙江省安吉县人民法院民事裁定书、村民小组组长身份证明、调解通知书、调解笔录、平双桥自然村（杨某、尚某甲）面积图、行政处理决定书、国土资源管理公文送达回证。
第三人B组答复称：一、安吉县人民政府作出的安土行决字（2017）第2号土地权属争议行政处理决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确。第三人小组与申请人小组之间的争议并不是土地承包经营权的争议，而是土地所有权的争议，本案诉争土地系因高铁建设工程需要被国家征收，涉及面积约3.14亩土地，且申请人已领取土地征用补偿款34798元。本案中杨某系第三人小组农户，申请人强调自1982年国家实行农村土地家庭联产承包责任制，诉争土地由第三人小组杨某户承包，发包方并非申请人，而是第三人。1998年我国新一轮土地承包调整后，第三人小组承包土地清册显示，系争土地也是由第三人发包给杨某。2004年申请人小组农户尚某甲与第三人小组杨某调换该系争土地，并不是对土地所有权的调换，而是对土地承包经营权的调换，且双方调换土地均未得到村民小组全体村民或村民代表三分之二以上人员的同意，该调换行为应属无效。
系争土地自1982年以前该土地的所有权就属于第三人，村组织将土地权属均分配到每个村民小组，第三人小组农户未经同意与申请人小组农户调换土地承包经营权，并不导致土地所有权的性质发生变动。根据《土地管理法》第八条第二款、第十条、第十五条第二款、《农村土地承包法》第四条、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条的规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变。该土地发包方是第三人，承包方是杨某户，因此无论第三人与申请人小组的农户怎么进行土地的调换都不影响土地所有权的变动。
《浙江省确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定，申请人小组的农户系2004年与第三人小组农户进行调换土地，至系争3.14亩土地被征收前申请人小组农户使用尚未满二十年，即便按照申请人的说法，尚某甲使用该土地已超过三十年，但其使用并非申请人小组在使用，且尚某甲仅仅享有宅基地使用权。《浙江省确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定是针对集体使用其他集体的土地，因此申请人称该土地系其所有与事实不符、于法无据。安吉县政府多次组织双方进行调解不成，依法作出的安土行决字（2017）第2号土地权属争议行政处理决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确。
二、农村土地承包经营权未进行变更登记不影响承包关系的存在。本案土地调换即便变更了土地承包经营权证也无法导致土地所有权的变动。《农村土地承包法》第四条、第三十九条规定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。本案中第三人系农户杨某的发包方，无论杨某与谁调换土地都不可能改变其与第三人之间的承包关系。
三、农户杨某在与农户尚某甲调换的土地上建造房屋，在该土地上建造房屋系经合法批准获得的宅基地使用权并建造的，但宅基地使用权也不能导致土地所有权的变动。《中华人民共和国物权法》第十三章规定宅基地使用权，而宅基地使用权仅仅是物权中的他物权，而非所有权。根据物权法定原则，《土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。系争土地所有权不因宅基地使用权发生变动，该土地仍然属于第三人集体所有。
四、申请人仅以其农户尚某甲变更的土地承包经营权证书上的信息就认为该土地所有权属其所有无事实和法律依据，且尚无证据证明该调换土地承包经营权得到了双方村民的同意。首先，本案中申请人强调的仅仅是土地承包经营权的流转和宅基地的长期使用，这两项他物权并不能对抗所有权，本案也不存在两个集体经济组织共同管理、经营同一块土地的情形。根据物权法定原则，所有权人对其不动产或动产享有占有、使用、收益、处分的权力，但本案第三人农户与申请人农户仅仅享有的是使用权而不享有所有权，对所使用的土地只享有占有、使用、收益的权利，不享有处分权利。两农户所调换的也仅仅是土地承包经营权而不是土地的所有权，不能也不可能处分该土地权属，因此申请人要求确认该土地属于其所有，无事实和法律依据。其次，申请人主张该系争土地上的土地承包经营权二村民小组成员均知悉且同意的，其应当对自己的主张提供证据加以证明，即便该土地承包经营权流转有效也不影响土地所有权的性质。
综上，根据本案事实与法律规定，系争土地无论怎么流转其所有权是不可改变的，该土地所有权应属第三人，请求复议机关确认安吉县人民政府作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，维持原决定。
第三人提供了以下证据材料：第三人村民小组负责人书面陈述一份。
本机关审理查明：涉案争议土地坐落于安吉县梅溪镇某村，其中涉及被征用部分面积为539.53㎡，原四至为东至田埂，南至道路水沟，西至大道，北至杨某对换给尚某甲的承包地埂。上述土地在八十年代落实农村家庭承包责任制时，由第三人B小组所有并发包给该组杨某户，当时发包总面积为3.14亩。后杨某因建房需要，将该3亩多地同申请人组尚某甲等户土地对调承包经营权，并各自使用至今。2004年，申请人小组调整承包农田时，将涉案杨某调换给尚某甲、尚某丙户的土地进行了承包土地登记。
2015年，因高铁工程建设需要，某村部分土地被征收，涉案539.53㎡在被征收范围内，土地征收补偿款计3万余元由申请人小组结领。第三人认为该征收补偿款应归自己小组所有，双方发生争议。在多次交涉协调无果后，2016年第三人B小组向安吉县人民法院提起民事诉讼，请求判令本案申请人A小组返还土地征用补偿款计34798元及相应利息。安吉县人民法院审理后认为该案属土地权属纠纷，应由人民政府处理，于2017年1月11日作出（2016）浙0523民初7337号民事裁定书驳回B小组起诉。2017年2月21日，第三人向被申请人安吉县人民政府提出确权申请，请求确认坐落在梅溪镇某村B小组农田面积3亩土地所有权归其所有。被申请人依法受理后，对相关人员进行了调查询问，并组织双方进行了调解，因调解不成，于2017年6月12日作出安土行决（2017）第2号土地权属争议案件行政处理决定书，确认争议土地面积539.53㎡的原集体土地所有权为B组所有，确权决定书书面送达各方当事人。申请人不服该决定，向本机关申请行政复议。
证明以上事实的证据材料有：行政复议申请书及委托材料、安土行决（2017）第2号土地权属争议案件行政处理决定书、杨某户农村土地承包经营权证、尚某甲户农村土地承包经营权证、尚某丙户农村土地承包经营权证、土地互换协议、杨某户农村私人建房用地呈报表（1998年）、B组提出的确权申请书、调查笔录、安吉县人民法院庭审笔录、某村民委员会出具的证明、土地承包情况登记表（尚某丙、尚某甲）、平桥队分户图、商合杭高铁向队征用与便道借用面积平方、（2016）浙0523民初7337号安吉县人民法院民事裁定书、土地为各生产队所有的证明、村民小组组长身份证明、调解通知书、调解笔录、平双桥自然村（杨某、尚某甲）面积图、国土资源管理公文送达回证、B组负责人陈述等。
本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。该条第二款规定单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。涉案土地权属争议系发生在安吉县梅溪镇某村双桥和平桥两村民小组之间，故被申请人安吉县人民政府是处理涉案争议的适格主体，具有对涉案土地权属纠纷进行调查，并作出行政处理决定的法定职责。
被申请人处理土地权属纠纷，应当根据当事人的处理申请，以法律、法规和土地管理规章为依据，全面、妥善、及时处理。根据在案证据显示，第三人B组于2017年2月向被申请人提出确权申请，请求确认坐落在梅溪镇某村B小组农田面积为3亩的土地所有权归其所有，但被申请人在作出确权决定时，仅对涉案3亩土地中被征收的539.53平方米土地作出了处理决定，未对申请人确权申请书中所提全部土地权属进行确认，显属遗漏确权事项。另，被申请人在查明案件事实时，未对第三人小组杨某户同申请人小组尚某甲等户土地调换的时间进行调查确认，也未对调换土地经营管理现状进行调查，这些事实乃关涉土地权属争议案件处理时的法律适用问题，被申请人未尽调查义务即作出确权决定，事实不清，证据不足。
综上，被申请人作出安土行决字（2017）第2号土地权属争议案件行政处理决定书审查不全面，认定事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定如下：
撤销安吉县人民政府作出的安土行决字（2017）第2号土地权属争议案件行政处理决定书，责令被申请人自收到本行政复议决定书之日起依法重新作出确权决定。
申请人、第三人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法湖州市中级向人民法院提起行政诉讼。
湖州市人民政府
2017年10月16日