湖州市人民政府
行政复议决定书
湖政复决字〔2017〕51号
申请人周某。
被申请人湖州市人力资源和社会保障局。
本机关于2017年9月6日收到申请人周某提出的行政复议申请，申请人请求：1.湖州市人民政府履行行政义务对弱者进行保护，对某医院采取行政处罚，并责令某医院支付因提高劳动条件而不得续签合同后不支付经济补偿金而产生的经济赔偿金；2.湖州市人民政府就某医院扣档行为给予行政处罚，并要求被申请人对扣档行为支付经济赔偿金；3.湖州市人民政府责令某医院在公众媒体赔礼道歉，恢复原状，并赔偿损失。本机关于9月12日依法受理。被申请人在法定期限内提交了行政复议答复书。经对申请人的主张、被申请人答复意见及在案证据等进行审查，本案现已审理终结。
申请人称：其原就职于某医院。医院依据其制定的《住院医师规范化培训管理办法》和《人才外流管理办法》（均已抄送湖州市卫生和计划生育局），调整申请人就职时的绩效工资标准，未能同工同酬。申请人于2015年12月30日合同到期后离职，院方依据前述两管理办法认为申请人未履行医院要求的服务期，以此拒绝办理离职手续并扣押档案，要求申请人支付违约金134600元。用人单位欠发薪资，不予同工同酬；违背合同，单方面设置服务期；终止劳动合同后扣押人事档案等材料，这些行为违反《劳动合同法》，属于被申请人的管辖职权，故申请人于2016年3月曾向被申请人下属劳动纠察支队投诉，该部门以属于事业单位争议无权管辖而不予受理。申请人向某医院上级主管部门湖州市卫生和计划生育局申请行政救济不成，被告知走司法途径解决相应纠纷。并进一步向浙江省卫生计生委申请行政复议，该委组织调解，某医院仍坚持向申请人索要违约金，否则继续扣档，最终调解失败，浙江省卫生计生委作出不予受理的行政复议决定。尔后申请人于2016年6月30日向被申请人递交《欠发薪资申诉书》和《拒办离职扣押档案申诉书》。因某医院属于事业单位，被申请人事业单位管理处当场接收。被申请人在5个工作日内未出具书面材料要求申请人补交材料或驳回通知，视为自2016年6月30日受理申请人的申诉。受理申诉应在60日处理完毕，如需延长30日需提前出具书面通知书，但截至2016年8月30日申请人自始未收到被申请人的任何书面回复。申请人就此向湖州市人民政府提起行政复议申请，但是复议机关以不属于行政复议事项驳回申请。
遂申请人以相同事项提起劳动仲裁和劳动争议诉讼，并经两审终审得到生效判决（（2017）浙05民终787号）。第一，基于湖州市中级人民法院生效的二审判决对某医院与申请人解除合同的定性，申请人有权终止合同。根据《劳动合同法》和最高院关于审理劳动争议案件的有关司法解释，在合同解除时，因某医院要求更高条件的续签合同而终止劳动人事关系的，用人单位应当支付违约金，如最迟在劳动行政机关责令的支付履行期后仍不支付的，应当给予劳动者经济赔偿金。在本案中，申请人在请求劳动行政机关维权失利后，进一步由司法权判断责令用人单位支付经济补偿金。用人单位在行政机关责令支付经济补偿金而不履行行政救济时，用人单位负有进一步支付经济赔偿金的责任。更况且在行政程序终了后，再由司法程序责令用人单位支付经济补偿金。故申请人向复议机关主张因某医院过错解约时不支付劳动补偿金的违法行为，要求某医院支付经济赔偿金，对于用人单位拒不支付经济补偿金的，请求劳动行政机关及其上级机关湖州市人民政府履行行政义务对弱者进行保护，对用人单位采取行政处罚，并责令某医院支付因提高劳动条件致使申请人不得续签合同后不支付经济补偿金而产生的经济赔偿金。第二，合同终止劳动关系解除后，用人单位依法应当转移档案，办理离职手续。依据《劳动合同法》和《劳动争议仲裁法》，该项义务是用人单位的法定义务，只有用人单位充分举证其已履行相关义务行为，因劳动者自身过错造成无法转交档案和办理离职手续的，才成为免责事由。而且用人单位的扣档行为给劳动者造成损失的，应当赔偿经济损失，根据《民法总则》和《侵权责任法》的规定，侵权行为造成的被侵权人可得性经济性损失的，侵权者在两点事由除外时才不承担赔偿责任：1.不是法律明确规定的赔偿义务；2.除外侵权人的故意。在本案中，《劳动合同法》明确规定了用人单位扣档的赔偿责任，并根据全案事实，可知某医院故意扣押拒交档案，不予办理离职，无论其主张的事由为何，生效的法院判决对其定性产生了追溯力，自始某医院就无权采取其相关行为。在2016年6月，被申请人联合湖州市卫生和计划生育局指令某医院转出申请人的人事档案，该行为构成了具体行政行为，可视为行政机关对某医院违法行为的纠正。但申请人认为行政机关保护劳动者履行不充分，行政机关应当就用人单位扣档的行为给予相应的行政处罚，并进一步责令用人单位支付因违法扣档产生的合法合理的经济赔偿金。第三，因申请人对离职的结果并无过错，但是某医院在行政机关指令下转交人事档案和办理离职手续时，在申请人的离职证明中作出了消极失真的评价，“擅离职守”的定性归入了申请人的人事档案，被其他用人单位知晓，构成了对申请人名誉权的侵权，故请求复议机关责令某医院在公众媒体赔礼道歉，恢复原状，并赔偿相应损失。
由于申请人基于新的事实和理由，在60日内向被申请人的上一级行政机关提出行政复议申请，请求支持申请人的合法权益，对某医院的违法行为作出相应处罚。
为证明其主张，申请人提交了以下证据材料：身份证复印件、浙江省事业单位聘用合同书（fby2012028）、续订聘用合同通知书、情况说明、终止聘用合同证明书（〔2016〕1号）、浙江省湖州市中级人民法院民事判决书（（2017）浙05民终787号）。
被申请人答复称：一、申请人曾以被申请人不履行法定职责为由，于2016年9月1日向复议机关申请行政复议，被申请人依法答辩后，复议机关于2016年10月28日作出湖政复决字〔2016〕42号行政复议决定书，认为申请人提出的复议申请不属于行政复议的受理范围，驳回了申请人的行政复议申请。被申请人认为申请人此次提出的复议申请请求的性质，完全属于劳动者与用人单位之间的劳动争议纠纷或民事侵权性质的纠纷，也根本不属于行政复议的受理范围。
二、关于本次行政复议请求的第1项，被申请人认为根本不属于行政复议的受理范围。根据申请人所提供的湖州市中级人民法院（2017）浙05民终787号民事判决书，申请人提出的离职经济补偿金的诉讼请求，在其与某医院的一、二审民事诉讼中已得到了支持，而其在一、二审民事诉讼中均未主张经济赔偿金的诉请，依据《劳动合同法》等相关规定，无论是经济补偿金还是赔偿金均是属于劳动者与用人单位之间的劳动争议纠纷，且二者不存在兼得的法律规定。申请人提出复议请求的第1项根本没有事实依据和法律依据，也不属于行政复议受理的范围，根本不能成立。
三、关于本次行政复议请求的第2项，被申请人认为也根本不属于行政复议的受理范围。该项请求其在与某医院的一、二审诉讼中均提出，且一、二审判决书均有相关的审理和判决，其请求完全属于劳动者与用人单位之间的劳动纠纷，根本不属于被申请人履行法定职责的范围。并且，一审湖州市吴兴区人民法院（2017）浙0502民初450号民事判决书中就该项请求明确认定，申请人主张某医院扣押其档案的诉请不能成立，其主张产生的经济损失70425元亦无证据证明；二审湖州市中级人民法院（2017）浙05民终787号民事判决书再次明确申请人既未举证证明某医院有扣押档案、不予离职之行为，亦未举证证明其因此存在经济损失，对该项主张不予支持。现申请人因该民事诉讼请求未被一、二审人民法院判决予以支持，转而要求被申请人以履行行政职责的途径予以支持，显然完全缺乏事实依据和法律依据，根本不能成立。
四、关于本次行政复议请求的第3项，被申请人认为也根本不是行政复议的受理范围。被申请人认为，不论其提出的该项请求的事实是否存在，仅就纠纷的法律性质来说，也完全属于民事侵权的范畴和性质，而根本不是行政争议性质，根本不属于行政复议的受理范围。并且，申请人此次提出的复议申请请求的第3项，其在与某医院的一审中并未提出，其是在二审诉讼程序中才提出，二审湖州市中级人民法院的（2017）浙05民终787号民事判决书中明确申请人的该项请求因未在一审中提出，不属于二审的审理范围，二审法院不予处理。现在申请人因该民事诉讼请求未被二审人民法院予以处理，转而要求被申请人以履行行政职责的途径予以支持，显然完全缺乏事实依据和法律依据，根本不能成立。综上，被申请人认为申请人的行政复议申请缺乏事实依据和法律依据，根本不能成立，其复议请求不属于行政复议的受理范围，因此恳请复议机关驳回其复议申请。
为证明其观点，被申请人提供了以下证据材料：行政复议决定书（湖政复决字〔2016〕42号）、浙江省湖州市中级人民法院民事判决书（（2017）浙05民终787号）。
经审理查明：申请人原系某医院事业编制人员。2013年9月18日，申请人与某医院签订《浙江省事业单位聘用合同书》，约定合同期自2013年9月18日起至2015年12月31日止，根据院方工作需要和申请人岗位意向，聘用申请人从事专技岗位。2016年2月5日，某医院向申请人送达《续订聘用合同通知书》。申请人拒绝与某医院续订书面聘用合同。申请人认为某医院提出的续订合同的要求严苛于原合同，且未支付该行为而产生的经济补偿金，因而需支付相应的经济赔偿金；认为某医院在申请人未续订书面聘用合同后没有及时转移申请人档案，需支付相应的经济赔偿金；认为某医院在申请人的离职证明中作出了“擅自离职”的消极评价，对其构成了名誉权的损害，需公开赔礼道歉、恢复原状并赔偿相应损失。遂申请人以湖州市人力资源和社会保障局为被申请人向本机关申请行政复议，要求复议机关对某医院进行行政处罚，且要求院方履行相应的赔偿给付义务和承担相应的侵权责任。
另查明，申请人曾以被申请人未履行法定职责为由向本机关申请行政复议，本机关作出湖政复决字〔2016〕42号行政复议决定，驳回了申请人的行政复议申请。申请人不服该复议决定向人民法院提起行政诉讼，经浙江省湖州市中级人民法院一审、浙江省高级人民法院二审，认定申请人所争议的事项不属于行政复议的受案范围，终审判决驳回了申请人的上诉，维持原判。
再查明，申请人曾以其与某医院劳动争议为由向人民法院提起民事诉讼，经湖州市吴兴区人民法院一审，浙江省湖州市中级人民法院二审，作出（2017）浙05民终787号终审判决。判决认定申请人与某医院的续订合同增加了服务期条款和相应的处罚条款，续订条件严苛于原合同，院方应向申请人支付经济补偿金；认定申请人离职后未曾明确告知院方其人事档案转移至何处，直至经被申请人与湖州市卫生与计划生育局协调，院方将申请人的人事档案转移至湖州市人才市场并书面通知申请人，且申请人未举证证明院方有扣押档案、不予离职的行为，亦未举证证明其因此存在的损失，其应承担举证不能之责任，不予支持申请人提出的院方扣押档案所造成的经济损失；认定申请人要求院方恢复其名誉并支付侵犯其名誉权的惩罚性精神损失的诉求因未在一审中提出，不属于二审的审理范围，故不予处理，申请人可另行主张。
证明以上事实的证据有：申请人身份证复印件、浙江省事业单位聘用合同书（fby2012028）、续订聘用合同通知书、情况说明、终止聘用合同证明书（〔2016〕1号）、行政复议决定书（湖政复决字〔2016〕42号）、浙江省湖州市中级人民法院行政判决书（（2016）浙05行初137号）、浙江省高级人民法院行政判决书（（2016）浙行终628号）、浙江省湖州市中级人民法院民事判决书（（2017）浙05民终787号）。
本机关认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向复议机关提出行政复议申请。湖州市人民政府作为本行政复议案件的复议机关，对涉案行政行为是否合法与适当进行审查，并作出行政复议决定。行政处罚是行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予的行政制裁，其与复议机关作出行政复议决定在行为主体、对象和性质上具有本质区别。本案中，申请人请求复议机关对某医院进行行政处罚，不符合《中华人民共和国行政复议法》第三条有关复议机关职责的规定。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项规定，有下列情况的，申请人应当提供证明材料：（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。本案中，根据申请人所表述的申请行政复议的事实和理由，申请人要求被申请人履行对某医院进行行政处罚的法定职责，应当就曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未予履行提供证明材料，但申请人未提供上述证明材料，故所提出的有关行政复议申请不符合法律规定。
申请人认为被申请人协调处理某医院转移其人事档案的行为属于行政机关对违法行为的纠正，构成了具体行政行为。对此，本机关认为，浙江省湖州市中级人民法院（2017）浙05民终787号终审判决已认定某医院未转移申请人人事档案是因为申请人未明确告知院方将人事档案转移至何处，且申请人未举证证明院方有扣押档案、不予离职之行为，故某医院未及时转移申请人人事档案的行为不构成违法。被申请人对该事宜的协调处理行为，是基于妥善化解劳动者与用人单位之间劳动争议的目的而作出的，未对申请人的权利义务产生实质性影响，该协调处理的行为不属于具体行政行为的范畴。
申请人提出的某医院支付因提高劳动条件而不得续签合同后不支付经济补偿金而产生的经济赔偿金，支付因扣档行为而产生的经济赔偿金，并在公众媒体赔礼道歉、恢复原状、赔偿损失的请求，是由于申请人作为劳动者与用人单位某医院之间的劳动争议所引起，上述请求属于民事纠纷的范畴，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围，应通过民事纠纷处理渠道予以解决。且其中部分请求已在浙江省湖州市中级人民法院作出的（2017）浙05民终787号终审判决中予以明确，对该民事判决未予处理的请求申请人应当通过民事救济途径另行主张解决。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（五）项以及第四十八条第一款第（二）项的规定，决定如下：
驳回申请人的行政复议申请。
申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法湖州市中级向人民法院提起行政诉讼。
湖州市人民政府
2017年10月26日