申请人某顾问集团有限公司。
被申请人湖州市公共资源交易管理办公室。
第三人某A工程咨询监理有限公司。
第三人某B工程管理有限公司。
第三人某学院。
第三人某C置业发展有限公司。
第三人某D工程管理咨询有限公司。
本机关于2023年5月16日收到申请人提出的行政复议申请，要求撤销被申请人湖州市公共资源交易管理办公室于2023年5月11日作出的《某学院新校园建设项目二标段－全过程咨询项目投诉事项处理意见》（以下简称“投诉处理意见”）中的第一项处理意见，并改为驳回第三人某A工程咨询监理有限公司提出的全部投诉请求。本机关于2023年5月23日依法受理。被申请人在收到行政复议答复通知书和行政复议申请书副本后10日内提交了行政复议答复书和相关证据材料。因某A工程咨询监理有限公司（以下简称A公司）、某B工程管理有限公司（以下简称B公司）、某学院、某C置业发展有限公司（以下简称C公司）、某D工程管理咨询有限公司（以下简称D公司）与案涉行政行为存在利害关系，本机关通知上述五个单位作为第三人参加行政复议。2023年7月7日本机关组织听证，并制作听证笔录。因案情复杂，本机关依法延长审理期限，并书面通知各方当事人。经对申请人的主张、被申请人答复意见及在案证据等进行审查，本案现已审理终结。
申请人称：A公司于2023年3月29日向被申请人就某学院新校园建设项目二标段一全过程咨询项目（以下简称“案涉项目”）投诉申请人与B公司不符合中标候选人资格：1、排名第一的中标候选人不符合《中华人民共和国招标投标法》以及案涉项目招标文件关于“联合体投标”的相关规定；2、排名第一的中标候选人申请人不满足招标文件第二章投标人须知“1.4.3其他要求”：投标人不得存在下列情形之一。（11）“在最近三年内有骗取中标或严重违约或重大工程质量问题被取消投标资格的”的要求；3、评标委员会在评审过程中未按照招标文件要求且未独立进行评审。经被申请人处理作出处理意见认定：A公司投诉事项1成立，依据《中华人民共和国招标投标法》第三十一条规定，结合该项目招标文件中关于联合体投标的相关要求，以及申请人的投标文件，对于该项目投标资格文件中“（联合体投标的，联合体成员提供）”其中“联合体成员”的理解，应当为“除了联合体牵头人以外的其他成员”，而不是广义的联合体各方成员，申请人系联合体投标，其投标文件中“全过程工程咨询项目业绩”和“造价咨询服务业绩”应当由B公司（联合体成员）提供，但申请人对招标文件规定的该项实质性要求和条件未作出响应，据此评标委员应当否决其投标。
申请人认为被申请人认定的投诉事项1不符合法律规定，特申请行政复议，理由如下：一、联合体牵头人本身亦属于联合体成员。（1）根据相关文件规定，联合体牵头人本身亦属于联合体成员。《工程建设项目货物招标投标办法》第三十八条规定，两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方签订共同投标协议后，不得再以自己名义单独投标，也不得组成或参加其他联合体在同一项目中投标；否则相关投标均无效。联合体中标的，应当指定牵头人或代表，授权其代表所有联合体成员与招标人签订合同，负责整个合同实施阶段的协调工作。但是，需要向招标人提交由所有联合体成员法定代表人签署的授权委托书。《工程建设项目勘察设计招标投标办法》（2013修正）第二十八条规定，联合体中标的，应指定牵头人或代表，授权其代表所有联合体成员与招标人签订合同，负责整个合同实施阶段的协调工作。但是，需要向招标人提交由所有联合体成员法定代表人签署的授权委托书。《工程建设项目施工招标投标办法》（2013年修正）第四十四条规定，联合体各方应当指定牵头人，授权其代表所有联合体成员负责投标和合同实施阶段的主办、协调工作，并应当向招标人提交由所有联合体成员法定代表人签署的授权书。该办法第四十五条规定，联合体投标的，应当以联合体各方或者联合体中牵头人的名义提交投标保证金。以联合体中牵头人名义提交的投标保证金，对联合体各成员具有约束力。根据上述规定，联合体牵头人本身亦属于联合体成员。（2）根据招标文件相关内容的表述，联合体牵头人本身亦属于联合体成员。①本项目招标文件第一章招标公告“3.1.4”规定：“本项目接受联合体投标，联合体成员总数不得超过2个，联合体牵头人须具备上述‘3.1.1’资格的单位。联合体成员各方应签订联合体协议，明确各方职责分工，明确联合体牵头人和联合体成员的权利义务。投标资料统一由联合体牵头人盖章（联合体协议须经联合体双方盖章）。联合体各成员方不得再单独或加入其他联合体参加本项目的投标。”②招标文件第六章投标文件格式“5、联合体投标协议书”中明确：“1、（某成员单位名称）为本联合体牵头人；2、联合体牵头人合法代表联合体各成员负责本招标项目投标文件编制和合同谈判活动；4、联合体各成员单位内部的职责分工如下……；6、本协议书一式叁份，联合体成员和招标人各执一份”。如按照被申请人认定的“联合体成员”应为“除了联合体牵头人以外的其他成员”的结论，那么联合体牵头人既不在上述条款要求的联合体成员总数不得超过2个范围内，联合体牵头人也不需要签订联合体协议书。联合体牵头人完全可以再单独或加入其他联合体参加本项目的投标。按被申请人的结论，联合体牵头人有权代表其他成员但无权代表自己负责本招标项目投标文件编制和合同谈判活动；联合体牵头人不能参与内部分工；联合体牵头人也无权拿到联合体投标协议书。这显然不合法、不合规也不合逻辑。
二、被申请人作出投诉处理意见的认定超出职权范围。申请人查阅被申请人的职责及权力清单，权力清单中未赋予被申请人解释招标文件具体条款及投标文件的评审职责和权力。根据《中华人民共和国招标投标法》第三十七条的规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责。因此申请人认为，被申请人对于“联合体成员”应为“除了联合体牵头人以外的其他成员”的认定，及申请人在本项目投标中并未按照招标文件要求提供类似业绩，不符合本项目投标资格条件的认定，已超出被申请人的职权，涉嫌行政越权。
三、被申请人对招标文件认定前后不一致，投诉处理乱作为。被申请人有对本项目招标文件备案的权力，在本项目招标文件备案、公示、公告及澄清答疑阶段均未对“联合体成员”的问题提出备案意见，视同认定招标文件无误，可以由评标委员会根据该招标文件进行评标。假如招标文件存在问题，但被申请人在招标文件备案环节未提出任何异议，则涉嫌行政不作为。在处理投诉阶段，被申请人又否定自身备案的招标文件，不认可评标委员会的评标结果，属乱作为。
四、被申请人作出的投诉处理意见有向评标委员会明示或者排斥特定投标人倾向的嫌疑。被申请人对于“联合体成员”应为“除了联合体牵头人以外的其他成员”的认定，及申请人与B公司在本项目投标中并未按照招标文件要求提供类似业绩，不符合本项目投标资格条件的认定行为，作出“投诉事项1，投诉情况属实，责令改正”的处理意见，实际上是在明示评标委员会进行倾向性的评审。违反了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条第二款“评标委员会成员不得私下接触投标人，不得收受投标人给予的财物或者其他好处，不得向招标人征询确定中标人的意向，不得接受任何单位或者个人明示或者暗示提出的倾向或者排斥特定投标人的要求，不得有其他不客观、不公正履行职务的行为”的规定。
五、被申请人作出的投诉处理意见认定依据不足。被申请人对于“联合体成员”应为“除了联合体牵头人以外的其他成员”的认定依据为《中华人民共和国招标投标法》第三十一条及招标文件中关于联合体投标的相关要求。但相关法律法规和招标文件的相关条款中并没有明确“联合体成员”应为“除了联合体牵头人以外的其他成员”。被申请人的认定完全属于主观臆断。作为政府行政主管和监督部门，根据自身的片面理解草率作出行政决定是非常不负责的。
六、被申请人作出投诉处理意见的认定内容有悖常理。联合体牵头人也是联合体成员，全过程咨询项目业绩和造价咨询服务业绩由申请人提供符合常理，且联合体牵头人是联合体的主要责任人，承担项目的主要责任。目前全国的全过程工程咨询项目招标中，没有出现过联合体牵头人提供的全过程工程咨询业绩不认可的情况。因此被申请人对于全过程咨询项目业绩和造价咨询服务业绩应由非联合体牵头人的成员认定过于牵强，不合乎常理。
七、假定招标文件条款存在易引起歧义的情况，评标委员会也应当按照有利于投标人的原则进行处理。根据《公路工程建设项目评标工作细则》（交通运输部交公路发〔2017〕142号）第二十三条第二款的规定，由于评标标准和方法前后内容不一致或者部分条款存在易引起歧义、模糊的文字，导致难以界定投标文件偏差的性质，评标委员会应当按照有利于投标人的原则进行处理。即便招标文件对于“联合体成员”的理解有歧义的，评标委员会也应当按照有利于投标人的原则进行处理。综上所述，被申请人作出的处理决定与事实与法律相悖，严重侵害申请人的合法权益，为维护招投标工作的公正性和合法性，保障申请人合法利益，特提出行政复议申请，请求撤销被申请人作出的处理意见，继续确认申请人为案涉项目中标人。
为证明其观点，申请人提交了以下证据材料：营业执照复印件，湖州公共资源交易管理办公室责任清单，市公管办权力清单汇总，浙江某律师事务所关于“联合牵头人是否属于联合体成员”问题的法律意见书，湖州市公共资源交易管理办公室关于印发某学院新校园建设项目二标段－全过程咨询项目投诉事项处理意见的通知等。
被申请人答复称：一、被申请人作出案涉投诉处理意见认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。案涉项目的招标投标活动由某学院（招标人）、C公司（代建人）、D公司（招标代理机构）组织实施。2023年3月16日，案涉项目在湖州市公共资源交易中心开标、评标。经评标委员会评审，推荐“申请人（联合体牵头人）、B公司（联合体成员）”为排名第一的中标候选人，于2023年3月17日上网公示，公示期为2023年3月20日至2023年3月23日。公示期内，招标人收到投诉人针对评标结果的异议，质疑排名第一的中标候选人不具备案涉项目招标文件所规定的资格条件。招标人、代建人及招标代理机构针对投诉人提出的质疑回复异议不成立，原评标结果不变。投诉人对异议处理回复不服，向被申请人投诉排名第一的中标候选人、招标人和招标代理机构，投诉认为：1、排名第一的中标候选人不符合《中华人民共和国招标投标法》以及案涉项目招标文件关于“联合体投标”的相关规定；2、排名第一的中标候选人申请人不满足招标文件第二章投标人须知“1.4.3其他要求”：投标人不得存在下列情形之一。（11）“在最近三年内有骗取中标或严重违约或重大工程质量问题被取消投标资格的”的要求；3、评标委员会在评审过程中未按照招标文件要求且未独立进行评审。据此，投诉请求对排名第一的中标候选人予以无效标处理，同时对本项目评标过程及评标结果进行调查、评审过程是否存在违法违规行为，对明显违反招标文件规定的评审结果作出处理，对涉及相关人员依法作出相应处理甚至处罚。被申请人收到上述投诉后，进行了调查。案涉项目招标文件中第一章招标公告关于投标人的资格要求“3.1.1投标人须同时具备……资质”、“3.1.2投标人须具有全过程工程咨询服务能力，自2018年1月1日以来承接过……的全过程工程咨询项目业绩”、“3.1.3投标人须具有全过程工程造价控制服务能力，自2018年1月1日以来承接过……”、“3.1.4本项目接受联合体投标，联合体成员总数不得超过2个，联合体牵头人须具备上述3.1.1资格的单位。联合体成员各方应签订联合体协议，明确各方职责分工，明确联合体牵头人和联合体成员的权利义务。……联合体牵头人代表联合体在投标和履行合同中承担联合体的义务和法律责任；联合体成员在投标、签约与履行合同过程中，承担连带法律责任”。以及第二章投标人须知前附表“10.1资格审查资料中（10）投标人自2018年1月1日以来承接过单个合同建筑面积10万平方米及以上的公共建筑工程的全过程工程咨询项目业绩证明……（联合体投标的，联合体成员提供）；（11）投标人自2018年1月1日以来承接过单个合同建筑面积10万平方米及以上的公共建筑工程的造价咨询服务业绩或自2018年1月1日以来承接过单个合同建筑面积10万平方米及以上的公共建筑工程的全过程工程咨询项目中包含造价咨询服务业绩证明……（联合体投标的，联合体成员提供）”。第二章投标人须知“3.1投标文件组成中3.1.1资格文件主要包括下列内容：（10）；（11）同第二章投标人须知前附表10.1资格审查资料”。第二章投标人须知“1.4投标人资格要求，1.4.3其他要求：投标人不得存在下列情形之一。（11）在最近三年内有骗取中标或严重违约或重大工程质量问题被取消投标资格的”。案涉项目招标文件上述条款的设置，不违反法律法规的强制性规定。如申请人对招标文件上述条款有异议，应当在投标截止时间10日前提出，申请人既没有对招标文件提出异议并且参加了投标，即认可招标文件所有条款。据此，包括申请人在内的所有投标人必须按照招标文件的要求提供有效的资格审查资料，否则构成“投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应，其投标应予否决”的情形。
就本案投诉事项1，案涉项目招标文件关于投标人资格文件中“（联合体投标的，联合体成员提供）”之“联合体成员”的理解，应当为“除了联合体牵头人以外的其他成员”，而不是广义的联合体各方成员。申请人系联合体投标，其投标文件中“全过程工程咨询项目业绩”和“造价咨询服务业绩”应当由联合体成员B公司提供，但申请人投标提供的“全过程工程咨询项目业绩”和“造价咨询服务业绩”均由联合体牵头人申请人单独提供。可见，申请人并未按照招标文件的要求提供有效的资格审查资料，其投标文件没有对招标文件规定的该项实质性要求和条件作出响应。
就本案投诉事项2，根据蚌埠市公共资源交易监督管理局（蚌公资）罚决〔2020〕39号《行政处罚决定书》，证实申请人因在2019年8月28日参加“蚌埠市某工程项目管理（第二次招标）”投标时提供虚假材料，其行为违反《中华人民共和国招标投标法》第三十三条的规定，被处以罚款的行政处罚。根据衢州市公共资源交易监督管理办公室衢监管办投处〔2020〕7号《衢州某产业园（二期）项目施工监理招标投诉处理决定书》，证实申请人因不符合“衢州某产业园（二期）项目施工监理”招标文件中规定的投标人资格要求，未对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应，被取消第一中标候选人资格。上述行政处罚或处理事项，均未涉及申请人在最近三年内有骗取中标或严重违约或重大工程质量问题被取消投标资格的情形。
就本案投诉事项3，经核查申请人与B公司提供的“某学院新校园建设项目一标段一全过程咨询项目”投标文件和该一标段项目招标文件，申请人与B公司在该一标段项目中未提供项目负责人业绩，在案涉项目中提供项目负责人业绩，而且申请人对于两个标段的技术标要求响应内容不同，因此两个标段的技术评分结果不同。经调取案涉项目评标现场音视频，未发现评标委员会在技术标评审过程中存在未独立评审的情况。
《中华人民共和国招标投标法》第三十一条第一款、第二款规定，两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。如上所述，案涉项目招标文件关于投标人资格文件中“（联合体投标的，联合体成员提供）”之“联合体成员”的理解，应当为“除了联合体牵头人以外的其他成员”，而不是广义的联合体各方成员。申请人投标没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条第一款规定，评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据。以及该实施条例第五十一条第（六）项规定，有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：（六）投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应；……据此，被申请人经调查认为关于“排名第一的中标候选人不具备案涉项目招标文件所规定的资格条件”的投诉情况属实，依据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条以及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条第（三）项“评标委员会成员有下列行为之一的，由有关行政监督部门责令改正；情节严重的，禁止其在一定期限内参加依法必须进行招标的项目的评标；情节特别严重的，取消其担任评标委员会成员的资格：（三）不按照招标文件规定的评标标准和方法评标”之规定，责令改正，适用法律、法规正确。
被申请人于2023年3月29日收到案涉投诉，于4月3日经审查受理投诉。被申请人受理投诉后，调取、查阅招投标文件、开评标资料等，并调查、核实了有关情况，进行了事先告知，听取了包括被投诉人在内的相关当事人的陈述和申辩。2023年5月11日，被申请人调查终结作出案涉投诉事项处理意见，并以书面形式通知投诉人、被投诉人。
申请人提出的“联合体牵头人本身亦属于联合体成员”之主张，并不适用于案涉项目。根据法律规定，联合体投标，是指两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。从广义理解，联合体牵头人属于联合体中的成员之一，并无不当。法律设定允许联合体投标的目的是组成联合体能够增强投标竞争力和中标后的履约能力，弥补联合体有关成员技术力量的相对不足，达到强强联合和优势互补的效果。为此，《中华人民共和国招标投标法》第三十一条第二款明确规定，联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。显然，包含联合体牵头人在内的全部联合体成员，法律以“联合体各方”称谓。案涉项目招标文件“3.1.4本项目接受联合体投标，联合体成员总数不得超过2个，联合体牵头人须具备上述3.1.1资格的单位。联合体成员各方应签订联合体协议，明确各方职责分工，明确联合体牵头人和联合体成员的权利义务。......”，就联合体投标的“联合体牵头人”和“联合体成员”作出了明确的指向，将包含联合体牵头人在内的全部联合体成员称为“联合体成员各方”，而“联合体成员”特指“除了联合体牵头人以外的其他成员”；而且，申请人提供的案涉项目投标文件第九部分联合体投标协议书明确“4、联合体各成员单位内部的职责分工如下：联合体牵头人申请人负责本项目的项目管理服务及施工监理服务；联合体成员单位B公司负责全过程造价控制服务”。案涉项目招标文件要求的“全过程工程咨询项目业绩”和“造价咨询服务业绩”之资格文件资料应由联合体成员B公司提供。据此，无论是国家法律规定还是案涉项目招投标文件，均对案涉项目联合体投标人资格条件关于“联合体投标的，联合体成员提供”作出了明确的规定和要求。案涉项目招标文件“联合体成员提供”的“联合体成员”不应包括联合体牵头人。
二、申请人不符合行政复议申请条件，复议申请应当予以驳回。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条第（十一）项规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，针对投诉事项1，被申请人经调查后根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条的规定依法作出“责令改正”的处理意见；针对投诉事项2和投诉事项3，作出“驳回投诉”的处理意见，并未对申请人的权利义务产生实际影响，更未侵犯申请人的任何合法权益。因此，申请人提出的行政复议申请并不符合受理条件，应当予以驳回。
为证明其观点，被申请人提供了以下证据材料：“某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目”投诉书，投诉接收书，A公司营业执照复印件、法定代表人身份证明书、授权委托书，浙江省社会保险参保证明，异议函，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目中标候选人公示网页截图，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目招标文件，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目中标候选人业绩汇总表截图网址，全国建筑市场监管公共平台“某B工程管理有限公司”查询网页截图，浙江省建筑市场监管公共服务系统“某B工程管理有限公司”查询网页截图，某B工程管理有限公司爱企查网页截图，衢州某产业园（二期）项目施工监理招标投诉处理决定书（衢监管办投处〔2020〕7号），某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目异议回复函，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目中标候选人公示变更第1次公示变更网页截图，某学院新校园建设项目一标段—全过程咨询项目中标结果公告网页截图，资格评审汇总表，某学院新校园建设项目一标段—全过程咨询项目中标结果公告定量评审结果网页截图，投诉受理通知书，投诉项目相关文件签收单3份，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目申请人与B公司投标文件，行政处罚决定书(（蚌公资）罚决〔2020〕39号），某学院新校园建设项目一标段—全过程咨询项目招标文件，某学院新校园建设项目一标段—全过程咨询项目申请人与B公司投标文件，评标现场视频17份，关于对“某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目”项目招标投诉作出陈述和申辩的函2份，关于对“某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目”项目招标投诉的陈述函2份，涉及一般失信行为行政处罚信息信用修复表，授权委托书4份，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目投诉事项拟处理意见事先告知函4份，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目投诉事项拟处理意见，关于对“某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目投诉事项拟处理意见”的回函，关于对“某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目投诉事项拟处理意见事先告知函”的陈述申辩意见函，关于对“某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目投诉事项拟处理意见事先告知函”陈述函，湖州公共资源交易管理办公室责任清单，市公管办权力清单汇总，浙江某律师事务所关于“联合牵头人是否属于联合体成员”问题的法律意见书，湖州市公共资源交易管理办公室关于印发某学院新校园建设项目二标段－全过程咨询项目投诉事项处理意见的通知4份，某学院新校园建设项目二标段－全过程咨询项目投诉事项处理意见等。
第三人A公司、B公司、某学院、C公司、D公司未提供书面陈述意见及证据材料。
经审理查明，某学院新校园建设项目二标段－全过程咨询项目采用公开招标的方式进行招标，招标人为某学院，代建人为C公司，招标代理机构为D公司。该项目于2023年2月23日发布招标公告，于2023年3月16日在湖州市公共资源交易中心开标、评标，包括申请人与B公司、A公司在内的12家投标单位（联合体）参与投标。2023年3月17 日，湖州市公共资源交易网站发布评标结果公示，中标候选人分别为：排名第一为申请人（联合牵头人）、B公司（联合体成员）；排名第二为某E建设管理有限公司（联合牵头人）、某F工程管理咨询有限公司（联合体成员），排名第三为A公司，公示期为2023年3月17日至2023年3月20日。2023年3月20日，湖州市公共资源交易网站发布评标结果公示（重新公示），中标候选人排名与2023年3月17日的公示内容无异，增加中标候选人业绩情况汇总表，公示期为2023年3月20日至2023年3月23日。
2023年3月20日，A公司向某学院提交《异议函》，请求招标人、代建人及招标代理公司根据招标文件的规定在案涉项目发布媒介公示“中标候选人业绩、荣誉、监理负责人无在建等内容”，并请评标委员会重新核实中标候选人“联合体牵头人：某顾问集团有限公司；联合体成员：某B工程管理有限公司”是否具备案涉项目招标文件所未规定的资格条件。2023年3月23日，某学院、C公司、D公司共同对上述异议作出回复：对中标候选人公示进行重新发布；根据招标文件要求，投标人资格要求的业绩如联合体投标的，联合体成员提供即可，申请人在资格审查文件中提供了相关业绩证明材料，满足投标人资格要求；申请人未有被取消投标资格的处罚，保留原评标委员会评标结果。
A公司对异议处理回复不服，于2023年3月29日向被申请人提出《投诉书》，列申请人、B公司为被投诉人1，列某学院、C公司为投诉人2，列D公司为投诉人3，投诉事项如下：1、排名第一的中标候选人不符合《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例、案涉项目招标文件关于“联合体投标”的相关规定；2、申请人不满足招标文件第二章投标人须知1.4.3 (11)“在最近三年内有骗取中标或严重违约或重大工程质量问题被取消投标资格的”的要求；3、评标委员会在评审过程中未按照招标文件要求且未独立进行评审。据此，A公司请求：对排名第一的中标候选人予以无效标处理；对案涉项目评标过程及评标结果进行调查，对明显违反招标文件规定的评审结果作出处理，对相关人员依法作出处理或处罚。2023年4月3日，被申请人受理上述投诉。2023年4月10日，被申请人通知申请人、B公司、某学院、C公司、D公司对上述投诉作出陈述和申辩。2023年4月12日，某学院、C公司共同提交书面陈述函，表明：1、招标文件资格要求中的业绩是对投标人（联合体整体）的要求；2、联合体成员申请人在投标文件中提供相应业绩材料，符合招标文件要求；3、申请人未受到取消投标资格的处罚。2023年4月13日，申请人与B公司共同提交书面陈述，表明函：1、申请人与B公司组成联合体作为投标人，申请人已在投标文件中提供相应的业绩材料，符合招标文件资格条件业绩；2、申请人未受到取消投标资格的处罚，满足招标文件相关条款。
2023年5月5日，被申请人书面告知申请人、B公司、A公司、某学院、C公司、D公司关于案涉项目投诉事项拟处理意见：投诉事项1属实，责令改正；投诉事项2、3缺乏事实根据和法律依据，驳回投诉。2023年5月8日，C公司回函，表明：1、案涉项目对于投标资格文件中“联合体成员”的理解应为联合体成员各方，申请人为联合体牵头人也属于联合体成员，其与B公司组成的联合体经评标委员会评审满足投标人资格要求；2、投标资格文件的审查由评标委员会一致评定，若资格评审存在歧义，是否需要组织原评标委员会对资格评审进行独立复评（不给予专家指导意见的情况下），或由被申请人裁定进行重新招标。同日，申请人、B公司共同提交陈述申辩意见函，申请人亦单独提交陈述函，请求被申请人驳回A公司提出的投诉。
2023年5月11日，被申请人作出《某学院新校园建设项目二标段一全过程咨询项目投诉事项处理意见》，认定：1、依据《中华人民共和国招标投标法》第三十一条的规定，结合招标文件中关于联合体投标的相关要求，以及申请人、B公司提供的投标文件，对于案涉项目投标资格文件中“联合体投标的，联合体成员提供”其中“联合体成员”的理解，应当为“除了联合体牵头人以外的其他成员”，而不是广义的联合体各方成员。申请人系联合体投标，其投标文件中“全过程工程咨询项目业绩”和“造价咨询服务业绩”应当由B公司（联合体成员）提供，但申请人对招标文件规定的该项实质性要求和条件未作出响应，据此，评标委员应当否决其投标。2、申请人被蚌埠市公共资源交易监督管理局罚款（蚌公资罚决 〔2020〕39号）以及被衢州市公共资源交易监督管理办公室取消第一中标候选人资格，均不构成 “被取消投标资格”。3、某学院新校园建设项目一标段—全过程咨询项目和案涉项目的招标文件、投标文件均有不同要求和内容，故评标委员会评分不同。被申请人根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（国家发展和改革委员会等七部委局令第11号）第二十条的规定，作出如下处理意见：针对投诉事项1，投诉情况属实，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条的规定，责令改正；针对投诉事项2和投诉事项3，因投诉人的投诉缺乏事实根据和法律依据，驳回投诉。申请人不服上述投诉事项处理意见，向本机关申请行政复议。
另查明，案涉项目评标委员会的9位专家对申请人和B公司提交的投标文件资格审查都予以通过。
再查明，蚌埠市公共资源交易监督管理局于2020年7月28日作出《行政处罚决定书》（（蚌公资）罚决〔2020〕39号），认定申请人于2019 年8月28 日参加“蚌埠市某工程项目管理（第二次招标）”投标时提供虚假材料，其行为违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十三条的规定，被处以罚款的行政处罚。衢州市公共资源交易监督管理办公室于2020年9月2日作出《衢州某产业园（二期）项目施工监理招标投诉处理决定书》（衢监管办投处〔2020〕7号），认定申请人不符合“衢州某产业园（二期）项目施工监理”招标文件中规定的投标人资格要求，未对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应，被取消第一中标候选人资格。
证明以上事实的证据有：申请人营业执照复印件，湖州公共资源交易管理办公室责任清单，市公管办权力清单汇总，浙江某律师事务所关于“联合牵头人是否属于联合体成员”问题的法律意见书，湖州市公共资源交易管理办公室关于印发某学院新校园建设项目二标段－全过程咨询项目投诉事项处理意见的通知4份，某学院新校园建设项目二标段－全过程咨询项目投诉事项处理意见，“某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目”投诉书，投诉接收书，A公司营业执照复印件、法定代表人身份证明书、授权委托书，浙江省社会保险参保证明，异议函，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目中标候选人公示网页截图，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目招标文件，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目中标候选人业绩汇总表截图网址，全国建筑市场监管公共平台“某B工程管理有限公司”查询网页截图，浙江省建筑市场监管公共服务系统“某B工程管理有限公司”查询网页截图，某B工程管理有限公司爱企查网页截图，衢州某产业园（二期）项目施工监理招标投诉处理决定书（衢监管办投处〔2020〕7号），某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目异议回复函，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目中标候选人公示变更第1次公示变更网页截图，某学院新校园建设项目一标段—全过程咨询项目中标结果公告网页截图，资格评审汇总表，某学院新校园建设项目一标段—全过程咨询项目中标结果公告定量评审结果网页截图，投诉受理通知书，投诉项目相关文件签收单3份，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目申请人与B公司投标文件，行政处罚决定书(（蚌公资）罚决〔2020〕39号），某学院新校园建设项目一标段—全过程咨询项目招标文件，某学院新校园建设项目一标段—全过程咨询项目申请人与B公司投标文件，评标视频17份，关于对“某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目”项目招标投诉作出陈述和申辩的函2份，关于对“某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目”项目招标投诉的陈述函2份，涉及一般失信行为行政处罚信息信用修复表，授权委托书4份，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目投诉事项拟处理意见事先告知函4份，某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目投诉事项拟处理意见，关于对“某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目投诉事项拟处理意见”的回函，关于对“某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目投诉事项拟处理意见事先告知函”的陈述申辩意见函，关于对“某学院新校园建设项目二标段—全过程咨询项目投诉事项拟处理意见事先告知函”的陈述函等。
本机关认为：本案系申请人不服被申请人于2023年5月11日作出的《某学院新校园建设项目二标段一全过程咨询项目投诉事项处理意见》而申请行政复议的案件，故本案的争议焦点为被申请人作出案涉投诉事项处理意见主体是否适格，程序是否合法，认定事实是否清楚，证据是否充分。
《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条第一款规定，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。该办法第四条第一款规定，各级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、水利、交通运输、铁道、商务、民航等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发〔2000〕34号）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法作出处理决定。根据《中共湖州市委全面深化改革委员会办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》，被申请人负责全市公共资源交易项目、交易机构、市场主体的监督管理，负责组织公共资源交易纠纷、投诉和违法案件的调查处理，负责协调公共资源交易违法行为的联动执法，负责全市公共资源交易监督执法信息归集和发布。案涉项目属于工程建设项目，被申请人具有对A公司提出的投诉进行调查处理并作出处理意见的法定职权。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条第二款规定，投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。该条例第六十条第二款规定，就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第九条规定，投诉人认为招标投标活动不符合法律行政法规规定的，可以在知道或者应当知道之日起十日内提出书面投诉。依照有关行政法规提出异议的，异议答复期间不计算在内。该办法第十一条规定，行政监督部门收到投诉书后，应当在三个工作日内进行审查，视情况分别做出以下处理决定。（一）不符合投诉处理条件的，决定不予受理，并将不予受理的理由书面告知投诉人；（二）对符合投诉处理条件，但不属于本部门受理的投诉，书面告知投诉人向其他行政监督部门提出投诉；对于符合投诉处理条件并决定受理的，收到投诉书之日即为正式受理。该办法第二十一条规定，负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。本案中，湖州市公共资源交易网站于2023年3月20日对案涉项目的评标结果进行重新公示，公示期为2023年3月20日至2023年3月23日。A公司于2023年3月29日向被申请人提出投诉，投诉事项共有3项，其中投诉事项1和投诉事项2均认为案涉项目第一中标候选人不符合招标文件规定的资格条件，要求作无效标处理，属于对评标结果的异议，且该两项投诉事项已于2023年3月23日作出异议答复，A公司提出案涉投诉符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第九条规定的时间期限。被申请人于2023年4月3日受理投诉，于2023年5月11日作出案涉投诉事项处理意见，并于同日书面送达投诉人及被投诉人各方，被申请人对案涉投诉进行受理及作出处理决定的时间亦符合规定。
关于投诉事项1，排名第一的中标候选人不符合《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例、案涉项目招标文件关于“联合体投标”的相关规定。《浙江省行政程序办法》第二条规定，本省行政机关实施行政行为，适用本办法。法律、法规对行政机关实施行政行为的程序有规定的，从其规定。省人民政府其他规章、设区的市人民政府规章对行政机关依法实施行政行为的程序规定严于本办法的，从其规定。该办法第五十二条第一款规定，行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。程序正当是行政法的基本原则，也是行政行为合法的要求之一，行政机关保障当事人的知情权、陈述权以及申辩权，旨在更加完整地了解情况，对事实认定、证据采纳、法律依据及裁量基准的适用等作出更加全面、准确的判定。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》虽对工程建设招投标活动的投诉及处理程序进行了一般规定，但对行政监管部门作出投诉处理决定前的告知程序未予明确，故《浙江省行政程序办法》作为地方政府规章，对被申请人作出案涉投诉事项处理意见的程序问题予以补充适用。本案中，被申请人认定投诉事项1情况属实，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条的规定责令改正，该部分投诉事项处理意见实质上是对案涉项目评标委员会成员未按照招标文件规定的评标标准和方法进行评标的行为作出了否定性评价。评标委员会成员作为责令改正的对象，被申请人应当告知其拟作出案涉投诉事项处理意见的事实、理由、依据和决定内容，以及所享有的陈述权、申辩权。现被申请人仅保障了投诉人、被投诉人的相关权利，未有证据证明其听取了评标委员会成员的陈述、申辩意见，该情形可能对投诉事项1 的处理结果产生一定影响。故被申请人作出该部分投诉事项处理意见不符合《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款的规定，属认定事实不清、程序违法。
关于投诉事项2，申请人不满足招标文件第二章投标人须知1.4.3 (11)“在最近三年内有骗取中标或严重违约或重大工程质量问题被取消投标资格的”的要求。根据在案证据蚌埠市公共资源交易监督管理局作出的《行政处罚决定书》以及衢州市公共资源交易监督管理办公室作出的《衢州某产业园（二期）项目施工监理招标投诉处理决定书》，申请人分别被处以罚款、取消第一中标候选人资格。上述两项处理均未涉及申请人在最近三年内有骗取中标或严重违约或重大工程质量问题被取消投标资格的情形，被申请人驳回投诉事项2，本机关予以认可。
关于投诉事项3，评标委员会在评审过程中未按照招标文件要求且未独立进行评审。本案中，被申请人经核查“某学院新校园建设项目一标段一全过程咨询项目”招标文件以及该一标段项目申请人、B公司的投标文件，认定一标段项目与案涉项目有不同的内容和要求，且申请人、B公司的有关响应情况亦有不同，故两个标段的评分结果存在差异。且经被申请人调取案涉项目评标现场音视频进行核查，未发现评标委员会成员在技术标评审过程中存在未独立评审的情况。被申请人认定投诉事项3缺乏事实和法律依据予以驳回，本机关予以认可。
综上，被申请人于2023年5月11日作出的《某学院新校园建设项目二标段一全过程咨询项目投诉事项处理意见》认定事实不清，程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定，决定如下：
一、撤销被申请人于2023年5月11日作出的《某学院新校园建设项目二标段一全过程咨询项目投诉事项处理意见》；
二、责令被申请人对A公司提出的投诉依法重新进行处理。
申请人、第三人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
湖州市人民政府
2023年8月14日