湖州市人民政府行政复议决定书
湖政复决字〔2019〕87号
申请人徐某。
被申请人湖州市住房和城乡建设局。
第三人湖州某置业公司。
本机关于2019年10月29日收到申请人徐某提出的行政复议申请，不服被申请人湖州市住房和城乡建设局下属的湖州市房产交易管理所于2017年12月26日作出的房产测绘成果审核意见书。11月4日，本机关依法受理。被申请人在收到行政复议答复通知书后十日内提交了行政复议答复书和相关证据材料。因案涉第三人，本机关依法通知湖州某置业公司作为第三人参加行政复议案件的审理。第三人在复议期间提交了书面陈述意见。因案情复杂，复议机关依法延长审理期限三十日，并书面告知复议当事人。经对申请人的主张、被申请人答复意见、第三人陈述意见及在案证据等进行审查，本案现已审理终结。
申请人称：2019年9月28日，申请人获知，被申请人于2017年12月26日为湖州某置业公司出具的《房产测绘成果审核意见书》，测绘单位为湖州市测绘院。因申请人购买了该B小区项目的房屋，故与被申请人存在法律上的利害关系。申请人认为该行政行为违反相关规定、程序、审核错误，依法应予撤销。具体理由如下：1.违反法律法规，违规设置权力事项。《中华人民共和国测绘法》第22条规定“县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当会同本级人民政府不动产登记主管部门，加强对不动产测绘的管理”。第39条规定“测绘单位应当对完成的测绘成果质量负责。县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当加强对测绘成果质量的监督管理”。《浙江省测绘地理信息条例》第24条规定“县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当建立测绘成果质量监督检查制度，加强对测绘成果质量的监督管理”。《不动产登记暂行条例》第18条规定“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验:（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致”。依据以上法律法规和“职责法定”原则，房产测绘成果审核应属湖州市自然资源和规划局法定职责，而非湖州市住房和城乡建设局所有，市住建局对房产测绘成果进行审核的权力事项明显为违法设置。2.擅自出台规范性文件，违规设置审核环节。2017年12月湖州市住房和城乡建设局出台了《关于加强房产测绘成果审核工作的通知》（湖建发[2017]285号），出台的依据是《房产测绘管理办法》和《商品房销售管理办法》，但两个办法都明确“用于房屋权属登记的测绘成果由房地产行政主管部门进行审核”，我市早在2016年1月就实行了不动产统一登记，房屋权属登记职责由市自然资源部门行使，房产测绘成果的审核职责也应随之划转了。但市住建局还擅自出台文件，也明显违反了国务院关于凡没有法律法规依据的审核原则上一律取消的规定。3.没有依法依规审核，失职渎职。市住建局文件明确市局负责全市房产测绘成果审核指导、监督，市区房产交易管理工作机构具体负责审核工作,主要对“房产测绘成果报告内容的完整性和规范性、房屋界址点准确性、面积测算依据和方法等”进行审核。但B小区项目测绘成果明显存在严重错误，幢的界址点认定错误，面积测算依据不足，方法不正确，造成房屋公摊面积无故增加，得房率大大降低。市住建局没有依法依规对测绘依据和方法进行审核，致使湖州城的楼盘面积计算方法各不相同，同楼盘不同幢的计算方法又不同。比如:B小区与A小区计算方法完全不同；国贸仁皇、十里春晓、悦山湖等同楼盘中不同幢的计算方法又不同，造成一模一样的两幢房屋面积存在较大差异。4.房产测绘委托单位提交的测绘成果不符合要求。根据《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》和《浙江省房屋建筑面积测绘成果书（示范文本）》的规定，测绘成果中必须体现每套房屋、储藏室、车库、车位、人防等的建筑面积、套内建筑面积、公摊面积，还有测算技术报告及共有部分建筑面积分摊说明（包括纳入该商品房分摊的共用部位的名称、面积和所在位置和未纳入该商品房分摊的共用部位的名称、所在位置），但提交审核的测绘报告缺少上述内容，车位及人防仅有套内建筑面积，报告内容明显缺项、漏项，不完整，不规范。5.市住建局出具房产测绘成果审核意见书的程序错误。经查，B小区项目证号为湖售许字（2017）00267号的《商品房预售许可证》，发证时间是2017年12月25日，而B小区《房产测绘成果审核意见书》是2017年12月26日出具的，该商品房规划许可证、预售和测绘成果审核时间程序明显错误。6.测绘成果审核人员非在编人员，没有资格。经详细了解，房产测绘成果审核具体由市住建局的下属事业单位市房产交易管理所测绘管理科承担，但具体负责审核的张辉等人均为湖州诚信房产测绘公司合同工，而非市房产交易所在编在职人员，唯一的在编人员长期借在市住建局法规处上班。湖州诚信房产测绘公司既是B小区项目的测绘单位，又是该项目的审核单位，只不过是在《审核意见书》上盖了“湖州市房产交易管理所面积管理专用章”而已。综上，被申请人出具的第2018058号《房产测绘成果审核意见书》的程序错误，依据不足，内容缺少，审核人员没资格。被申请人既是运动员又是裁判员，造成了房产面积随意测算，成果审核形同虚设，广大业主的财产权等权益被随意侵犯。请求依法撤销被申请人出具的第2018058号《房产测绘成果审核意见书》。
为证明其主张，申请人提交了以下证据材料：身份证复印件、商品房买卖合同、发票、商品房预售许可公告【湖售许字（2017）00267号】、B小区房产测绘成果审核意见书、网页截图。
被申请人称：一、被申请人依法具有房产测绘成果审核职责。《湖州市机构编制委员会关于撤销市房产管理中心等事项的通知》（湖编〔2015〕86号）明确，被申请人下属市房产交易管理所主要职责之一为负责房屋交易管理，承办中心城区、湖州开发区、太湖度假区范围内各类房屋交易合同备案、交易资金监管、交易档案管理、房屋面积和楼盘表管理、房屋测绘成果备案。同时按照全省办事事项“八统一”梳理要求，省建设厅公布的《住房城乡建设系统省市县三级群众和企业到政府办事事项指导目录》中，房产测绘成果审核为市、县（市、区）建设部门办事事项，事项编码为其他-01973-000。因此，房产测绘成果审核显然为被申请人的部门职责，被申请人有权出台相关文件对审核工作进行规范。申请人认为被申请人违反法律法规，违规设置权力事项以及擅自出台规范性文件，违规设置审核环节的观点与事实不符。二、被申请人已依法对B小区项目房产测绘成果进行审核。《房产测绘管理办法》第三条规定:“房产测绘单位应当严格遵守国家有关法律、法规，执行国家房产测量规范和有关技术标准、规定，对其完成的房产测绘成果质量负责”。B小区项目建设单位在申请房产测绘成果审核时，向被申请人提交了测绘单位出具的房产测绘成果报告书和房屋建筑面积预测算技术报告书等材料。经审核，该项目房产测绘成果报告书内容的完整性和规范性符合商品房销售管理要求，房屋界址点（即房屋尺寸）与规划确认的建筑施工图上的房屋四至（尺寸）一致，房产面积测算执行《房产测量规范》《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》的相关规定，且测绘成果数据计算方法符合房屋建筑面积预测算技术报告书中的计算分摊说明，故申请人认为被申请人没有依法依规对测绘依据和方法进行审核，缺乏事实和法律依据。三、建设单位提交的测绘成果报告书满足审核需求。B小区项目建设单位在申请房产测绘成果审核时，提交了以项目为单位《房屋面积测算成果报告书》和《房屋面积测算技术报告书》、人防工程红线图等材料.测绘成果报告书中可以体现每套房屋的建筑面积、套内面积、公摊面积及共有部位所在位置；技术报告书中包含房屋概况、测绘依据及方法、共有部位的计算分摊说明；人防面积范围依据人防工程红线图确认；地下车位在商品房销售中以套内面积销售，建设单位并未要求提供车位建筑面积。故建设单位提交的上述材料已能够满足被申请人的审核需求，测绘成果符合商品房销售管理要求。四、被申请人作出房产测绘成果审核意见书的程序并无不当。B小区项目建设单位向被申请人提出房产测绘成果审核申请后，被申请人依法对该项目测绘成果进行了审核，审核通过后于2017年12月19日将测绘成果数据进行入库。后建设单位于2017年12月26日才前来领取该项目《房产测绘成果审核意见书》，当时打印审核意见书时审核意见一栏的落款日期也写在了2017年12月26日，存在一定瑕疵。另外，申请人提出的规划许可和预售合法性问题，被申请人认为不属于本案审查范围，更不能够证明被申请人审核程序是否错误。因此被申请人的整个测绘成果审核程序并无不当。五、被申请人负责测绘成果审核的人员具有相应资格。B小区项目房产测绘成果审核由被申请人下属市房产交易管理所内设的测绘管理科具体负责，该科室主要负责人为在编在职人员，不存在审核资格问题。同时科室人员张辉也为市房产交易管理所在职人员，并非湖州诚信房产测绘有限公司合同工，故申请人提出审核人员不具有资格缺乏依据，与事实不符。综上所述，被申请人依法具有房产测绘成果审核职责，出具的B小区项目《房产测绘成果审核意见书》程序合法，事实清楚，依据充分。申请人要求撤销被申请人于2017年12月26日出具的《房产测绘成果审核意见书》的复议请求缺乏事实和法律依据，其认为被申请人的行政行为违反相关规定、程序、审核错误的事实和理由均不能成立。恳请湖州市人民政府依法驳回申请人的复议请求。
为证明其主张，被申请人提交了以下证据材料：《湖州市机构编制委员会关于撤销市房产管理中心等事项的通知》（湖编〔2015〕86号）、关于印发《住房城乡建设系统省市县三级群众和企业到政府办事事项指导目录（2019版）》等材料的通知（浙建法发〔2019〕197号）、B小区项目《房屋面积测算成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》、经规划确认的施工图、人防工程红线图、《房产房测量规范》《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》《湖州市住房和城乡建设局关于加强房产测绘成果审核工作的通知》（湖建发〔2017〕285号）、房产测绘成果审核申请表、房产测绘成果审核意见书、测绘成果数据入库截图、《湖州市房产交易管理所关于陆某等同志任职的通知》（湖房管〔2016〕3号）、劳动合同等。
第三人称：一、被申请人于2017年12月26日作出的《房产测绘成果审核意见书》不属于行政复议的范围。根据《行政复议法》第六条的规定，该《房产测绘成果审核意见书》不属于《行政复议法》第六条一至十款明确规定的任一具体行政行为，申请人只能根据《行政复议法》第六条第十一款规定“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”提起行政复议，但本案中《房产测绘成果审核意见书》并不是法律规定的行政许可事项和外部行政行为，且该意见书的出具与申请人并没有利害关系，不属于行政复议范围。（一）《房屋测绘成果审核意见书》的文件本质属于内部沟通文件，不具有外部性和公示性。《房产测绘成果审核意见书》是对房屋测绘单位提交的测绘成果进行审核后出具给第三人的一种交接凭证，房屋测绘审核结果的确认以录入测绘成果数据库作为审核完成和确认的标准和标志，审核意见书并不是被申请人完成房屋测绘审核的许可，不是领取预售许可证的必备材料和前置条件，不具有对外公开的效力，本质上属于内部沟通文件，不属于申请人可申请行政复议的范围。（二）《房产测绘成果审核意见书》未对申请人权利义务产生实质影响，申请人不是该行为的利害关系人，该行为未侵犯申请人的合法权益。《房屋测绘成果审核意见书》的出具不会对申请人造成实质上的权利义务影响。行政复议的受理范围，应当是行政机关作出的影响公民、法人及其他组织的权利义务关系的具体行政行为。湖州市住房和城乡建设局出具的《房屋测绘成果审核意见书》对申请人的现实权利义务状态并未产生新的影响，亦未改变原有的行政法律关系或形成新的行政法律关系，属于被申请人作出的内部沟通行为。该审核意见书是针对测绘单位的测绘成果出具的文件，《湖州市房产测绘成果应用管理暂行办法（征求意见稿）》第四条第二款规定房产测绘单位应对其出具房产测绘成果的真实性、准确性、合法性负责。该测绘成果是否审核以及审核的结果均与申请人无利害关系，且该文件为内部文件，不是对外公示的许可事项，未侵犯申请人的相关合法权益。二、申请人提出要求撤销被申请人于2017年12月26日出具的《房产测绘成果审核意见书》已超过法定期限。行政复议法第九条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”具体到本案中，该条法律规定的“自知道该具体行政行为之日”应为申请行政复议的期限从行政相对人或相关人知道与房屋面积预测绘相关的行政行为作出之日起算。申请人与第三人于2018年1月30日签订了《商品房买卖合同》，合同第三条明确了该房屋的建筑面积、套内面积、分摊面积以及共用部分，申请人当时已完全知晓测绘成果和数据，也知道或应当知道与预测绘有关具体行政行为已作出，若申请人对其购买的房屋测绘成果确定的面积有异议，其当时就应向商品房预售批准机关或有权行政管理机关进行反映或提起复议，但申请人在当时没有对此数据成果提出异议，也就是申请人放弃了提起异议以及行政复议的权利，现在申请人于2019年10月23日对《房屋测绘成果意见书》提起复议主张房屋测绘成果数据错误不符合法律规定，根据《行政复议法》，该复议申请已超过了法定期限，贵局应不予以受理。综上，根据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，现申请人超过法定申请期限提出复议申请且与该行政行为无利害关系亦不属于行政复议范围，故贵局在已经受理的情形下应当根据《行政复议法实施条例》第四十八条第二款决定驳回申请人的行政复议申请。三、第三人向被申请人提交案涉项目房屋测绘成果审核符合当时的行政职能划分。《测绘法》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府测绘地理信息主管部门负责本行政区域测绘工作的统一监督管理。县级以上地方人民政府其他有关部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责本部门有关的测绘工作。故被申请人可以在本级人民政府的职责分工下有权负责与商品房面积测绘成果审核的相关工作。2018年12月28日，湖州市政府出台《湖州市机构改革方案》，组建自然资源和规划局作为市政府工作部门，自此关于房屋测绘审核职能才逐步开始转移至自然资源和规划局，因此第三人于2017年向被申请人提交案涉项目房屋测绘成果不违反法律规定。四、第三人委托房产测绘单位提交的测绘成果及测绘依据和方法符合法律要求。案涉房屋测绘报告的测量依据和方法完全按照国家标准和浙江省测量规范和技术标准，测绘成果中明确了每幢各套房屋、储藏室、非机动车位、非机动车库、人防区等的摊前面积、分摊面积、摊后面积、并对共用部分进行了说明，地下车位面积以套内面积计算销售，符合法律规定，申请人主张依据的《浙江省房屋建筑面积测绘成果书（示范文本）》不属于任何法律或行政法规的强制性效力性文件，仅为建议指导文本，对房屋测绘报告并无强制拘束力，案涉项目可在法律规范允许且符合建设规划图纸的前提下进行报告体系编写。申请人没有说明案涉项目房产测绘成果的测绘依据以及方法违反哪部法律或行政法规的哪种效力性强制性规定，且申请人将其他项目的楼盘面积计算方法与案涉项目进行比较并不具备可比性且存在楼盘面积计算方法的不同，亦不能证明案涉项目房产测绘成果依据和方法存在严重错误。五、被申请人出具房产测绘成果意见书符合法律程序要求。在第三人申请案涉项目的预售许可证前已向被申请人提交了房产测绘成果报告且在预售许可证颁发前被申请人依法对第三人提交的测绘成果已审核入库，第三人于2017年12月26日前去领取房产测绘成果审核意见书，当时落款直接写了当日，该审核意见书并不是领取预售许可证的必备申请材料和前置程序，故被申请人出具测绘审核意见书符合法律程序。
第三人未提交相关证据。
经审理查明：本案申请人徐某于2018年1月30日同第三人湖州某置业公司签订商品房买卖合同（合同编号2018330501YS0064861），购买湖州市B小区5幢301室住宅一套。合同还对该商品房及附属房屋的建筑面积、套内面积及分摊面积进行了约定。第三人湖州某置业公司向被申请人提出房产测绘成果审核申请后，被申请人依法对该项目测绘成果进行了审核，审核通过后于2017年12月19日将测绘成果数据进行入库。2017年12月26日，被申请人出具B小区项目的《房产测绘成果审核意见书》并交由第三人。申请人获知该《房产测绘成果审核意见书》后，对此不服，遂向本机关提出行政复议申请。
证明以上事实的证据有：申请人身份证复印件、商品房买卖合同、《湖州市机构编制委员会关于撤销市房产管理中心等事项的通知》（湖编〔2015〕86号）、关于印发《住房城乡建设系统省市县三级群众和企业到政府办事事项指导目录（2019版）》等材料的通知（浙建法发〔2019〕197号）、B小区项目《房屋面积测算成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》、经规划确认的施工图、人防工程红线图、《房产房测量规范》《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》《湖州市住房和城乡建设局关于加强房产测绘成果审核工作的通知》（湖建发〔2017〕285号）、房产测绘成果审核申请表、房产测绘成果审核意见书、测绘成果数据入库截图、《湖州市房产交易管理所关于陆某等同志任职的通知》（湖房管〔2016〕3号）、劳动合同等。
本机关认为：本案的争议焦点在于，案涉《房产测绘成果审核意见书》（以下简称《意见书》）的性质，是否对申请人权利义务产生直接影响，是否属于行政复议受理范围。
首先，关于被申请人有无办理房产测绘成果审核的职能。《房产测绘管理办法》第五条规定，省、自治区、直辖市人民政府测绘行政主管部门（以下简称省级测绘行政主管部门）和省、自治区人民政府建设行政主管部门、直辖市人民政府房地产行政主管部门（以下简称省级房地产行政主管部门）根据省、自治区、直辖市人民政府确定的职责分工负责房产测绘及成果应用的监督管理。《浙江省住房和城乡建设厅关于印发<住房城乡建设系统省市县三级群众和企业到政府办事事项指导目录（2019版）等材料>的通知》（浙建法发〔2019〕197号）明确房产测绘成果审核为市、县（市、区）建设部门办事事项。同时根据《湖州市机构编制委员会关于撤销市房产管理中心等事项的通知》（湖编〔2015〕 86号），被申请人及其下属市房产管理中心（市房产交易管理所）承担的房产登记相关职责划入市国土资源局，但保留市房产交易管理所，并明确中心城区、湖州开发区、太湖度假区范围内各类房屋交易管理合同备案、……房屋测绘成果备案等为该单位职责。因此，被申请人具有承办案涉房产测绘成果审核事项的职责。
其次，关于案涉房产测绘成果审核行为的法律性质。《房产测绘管理办法》第十八条规定：用于房屋权属登记等房产管理的房产测绘成果，房地产行政主管部门应当对施测单位的资格、测绘成果的适用性、界址点准确性、面积测算依据与方法等内容进行审核。审核后的房产测绘成果纳入房产档案统一管理。本案房产测绘成果审核（预测绘），就是第三人湖州某置业公司基于商品房销售管理要求，向被申请人提出申请，被申请人经对相关规章规定的内容审核后，对房产预测绘结果予以确认，并出具《意见书》的行政行为。此种对房产测绘单位形成的测绘成果的审查确认，是基于商品房销售、房屋权属登记等房产管理需要的行政管理行为，并不直接对外产生法律效力。
最后，关于案涉房产测绘成果审核是否对申请人权利义务产生影响。上已述及，案涉《意见书》是对第三人提交的房产预测绘成果的审查确认。根据《商品房销售管理办法》第三十四条：房地产开发企业应当在商品房交付使用前按项目委托具有房产测绘资格的单位实施测绘，测绘成果报房地产行政主管部门审核后用于房屋权属登记。房产测绘成果可用于不动产权属登记，故真正对当事人的权利义务产生影响的是权属登记行为。且案涉房产测绘成果审核意见为预测绘审核，在商品房交付使用前尚需由具有房产测绘资格的单位进行实测绘，用于房屋权属登记的测绘成果也以实测结果为准，预测绘成果审核并不具有终局性。
综上，案涉《意见书》系被申请人对第三人提交的房产预测绘成果的审查确认，该行为不具有终局性和外部效力，未直接设定申请人的权利义务，也未对申请人权利义务产生直接影响。申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第（五项）规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定如下：
驳回申请人的行政复议申请。
申请人、第三人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向湖州市中级人民法院提起行政诉讼。
湖州市人民政府
2020年1月20日